体制障碍已经消除 国企独享红利时代即将终结

　　编者按：去年1月，国资委年度工作会议讨论了国有资本经营预算问题，国企的分红政策摆上了政府改革议程。2005年，全国国有企业实现利润突破9000亿元，比2001年增加了6200多亿元，平均增长34％。然而，从1994年税制改革后，国有企业的税后利润就没有再上缴，一直实行国有企业税后利润归企业支配的政策，财政部、乃至2003年成立的国资委都没有从央企分红。今年1月，国资委主任李融荣表示，今年国资委要试编中央企业国有资本经营预算。此言一出，立即引起公众关注。不久前，世行发布关于中国国企上缴红利的政策分析报 告，再次激起了公众对相关问题的讨论。国企红利应否上缴，上缴给谁，如何上缴，作何用途？对央企收取红利的方式上，将采取何种模式？财政部、国资委在代表国家收缴企业税后利润中应如何定位？本报今起推出“关注国有资本经营预算”系列报道，希对读者在理解前述问题上有所裨益。

　　■热点聚焦·“关注国有资本经营预算”系列报道（一）■本报记者黄杨

　　2006年1月23日，国务院国资委主任李融荣在全国国有资产监督管理工作会议上明确表示，下一步将由

财政部编制总的国有资本经营预算，今年国资委要试编中央企业国有资本经营预算。各地国资委要结合本地实际，加快推进，已经试行国有资本收益收缴工作的地方，要进一步完善制度，规范使用。

　　李荣融的讲话预示着国企独享红利的时代即将终结。

　　建立国有资本经营预算制度的体制障碍已经消除

　　“目前，在中央层面初步建立国有资本经营制度的时机已经成熟。”国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁说。

　　张文魁认为，1993年提出建立国有资产经营预算后没有及时跟上，是因为当时政府公共管理职能与国有资产管理职能没有分开，预算也是混编混管。虽然1993年之前国有企业上缴红利，但利、税不分。

　　2002年中共十六大决定对国有资产管理体制进行改革，2003年4月国务院国资委正式设立。之后两年内，中国从中央到地方都建立了相应的国有资产监督管理机构。2003年秋，中共十六届三中全会明确提出要“建立国有资本经营预算制度”，2004年和2005年国务院的有关文件也多次强调要推进这项工作。

　　张文魁指出，目前，我国政府职能转变和国有资产管理体制改革从2003年以来取得了重大进展，国务院国资委已经成立并运行了近三年，政府公共管理职能与国有资产管理职能初步实现了相对分开，这就为复式预算的真正实施和国有资本经营预算制度的建立提供了体制基础。所以实行复式预算、建立国有资本经营预算制度目前在体制上已经没有障碍。

　　国企上缴红利已成共识

　　随着国有资产管理体制改革与国有企业产权制度改革的深化，国有资本经营预算也被提上议事日程。

　　据财政部企业财务快报统计，2005年，全国国有经济运行情况良好，国有企业实现利润突破9000亿元，再创历史新高。同时，国企盈利继续向中央企业集中。2005年央企实现利润6413亿元，占国有企业利润总额的七成以上，利润排序前10名的央企实现利润占全国国有企业利润总额的55％。

　　然而，从1994年税制改革后，国有企业的税后利润就没有再上缴，国有企业一直遵循“税后利润作为国家再投资留在企业内部作为企业发展基金”的行为模式。

　　张文魁认为，国有企业具有双重属性：一是要强调它的商业属性，也就是要提供资本回报，国家也要创造条件让它们成为商业主体。二是公共性。国有企业属于全国人民所有，这种公共性应该通过国有资本经营预算来实现，而不是仅仅停留在企业层面，也就是国有企业最后要回报全国人民。

　　国家行政学院经济学教研部主任周绍朋强调，我国国企分布的范围比较广，应根据其不同的功能定位讨论应否上交红利：提供公共产品和服务的，原则上不应该上缴红利，相反，政府还可能要给以相应的补贴；而在竞争领域以盈利为目的的国有企业，包括一些竞争行业和

垄断行业（包括自然垄断和行业垄断）则必须上缴红利。

　　周绍朋表示，世界上其他国家的国企分布的范围非常窄小，在竞争领域里几乎没有国有企业，所以也就谈不上上缴利润。我国的国企很多在竞争性领域，除了一些纯国有企业外，还有一些国有股份。按道理，在市场竞争下，所有的投资者都应该有平等的权利和义务，所以至少在竞争性领域，应该像所有投资者一样，应该向所有者交利润。

　　国务院国资委研究中心副主任李保民指出，《公司法》明确规定中央企业应当上缴利润。国资委是特设机构，履行出资人权利，应当建立国有资产经营预算。社科院工业经济研究所研究员剧锦文也表示，从公司法的角度，应当给予国企的最大股东——国家分红，这是理所当然的。

　　地方试点为国有资本经营预算提供有益借鉴

　　“西方国家一般没有专门的国有资本经营预算，这方面的研究文献和实践经验都非常少，国有资本经营预算在中国具有独创性。”张文魁说。但他认为，中国国内地方上的探索和试点为国有资本经营预算制度的建立提供了有益借鉴。

　　90年代，深圳、上海等地就开始探索国有资本经营预算制度或类似制度，广东、福建等许多地方尝试建立了国有企业红利收缴制度、国有股转让收入的使用制度及相应的支出管理办法。2003年实行新的国有资产管理体制改革以来，北京、上海、吉林、广东等地也推出了国有资本经营预算制度的试点。

　　吉林省政府在2004年出台了《吉林省省直企业国有资本经营预算管理试行意见》，规定国有资本经营预算由总预算、核心预算和基础预算构成，而总预算由核心预算和基础预算合并编制而成。北京市在2004年也制定了国有资本经营预算的试行办法。北京市国有资本经营预算由收支预算和经营预算组成，通过收支预算实现与财政预算对接，通过经营预算实现与企业预算对接。上海市在2005年开始在国有企业中收取红利，推行国有资本经营预算办法。相比市一级而言，上海有些区一级的政府的国有资本经营预算积累了更多的经验，如徐汇区从2001年以来就推行国有资本经营预算，设立专户，实行收支两条线，形成了实际现金流。

　　财政部财政科学研究所国有经济研究室主任文宗瑜认为，从目前来看，无论吉林、北京，还是上海正在试点的国有资本经营预算，和国家的国有资本经营预算都没有太大差别，而且思路、目标定位基本相同。只是地方政府和地方国有资产管理部门，对地方国有企业的行政管控能力更强，而国务院国资委对国家层面的特大型企业的行政管控能力或者以产权为主的资本支配能力相对较弱。

　　李保民说：“地方上的国有资本经营预算的试点和探索，使国有资本经营预算在国资委履行出资人职责、进行深化体制改革、调整经济结构方面，走出了一条新路。”