我国市县“十一五”规划应注意的几个问题

　　■高国力

　　国民经济和社会发展第十一个五年规划面临前所未有的国内外新形势、新变化和新趋势，规划的内容、形式、方法都需要进行调整、改革和创新，规划的地位、作用和意义也都提高到一个崭新的高度。市县规划作为三级三类规划体系中的基本单元，更应该在规划的改革和创新方面走在前面，发挥先行先试的探索和示范作用，为全国的规划改革提供参考和 借鉴。系统深入地总结和分析市县规划的若干重大理论问题，不仅是一个必要的理论准备和支撑，也是确保市县规划科学编制和实施的基本前提。

　　目前市县“

十一五”规划的难点和困惑

　　市县规划是规划体系中的最基本单元，对于区域经济发展具有重要指导作用，目前在规划的编制、实施和管理等方面存在许多困难和问题，应引起高度的重视，加快改革和创新的步伐。

　　（一）市县到底需要不需要规划？

　　不少市县认为国家和省级层次需要规划的指导，也有相应的配套政策和调控手段；市县层次限于资源、人才、资金和经济管理权限，规划的意义和作用不大，这种模糊认识导致市县规划的地位和作用难以保障。随着我国市场经济体制的建立，规划日益成为政府经济管理的重要手段，而我国又是一个人口和地域面积较大的发展中国家，市县层次的规划不仅需要，而且还要进一步加强。国家和省级规划重点在于明确战略方向和重点，更多的规划意图和建设任务要通过市县规划来体现和落实，市县规划不是需要不需要的问题，而是如何加强确保发挥指导作用的问题。

　　（二）规划到底应该包括什么内容？

　　国家和省级规划由于涉及更大的面积、人口和经济总量，规划的内容涉及到更多的方面，这是需要的。但是具体到一个市县，是否也要面面俱到呢？一直以来，各部门根据规划内容定位自己的重要性和工作安排，哪个部门的工作在规划中没有提到或者提到的份量不够，就好像意味着这个部门不重要或者工作不好开展，结果谁都要照顾，谁都要写进规划，规划最终成为一个重点不突出的“大杂烩”。市县层次的规划今后一定要朝着突出特色、优势和重点的方向努力，不求大、不求全，重点规划最为迫切、最为重要和最为关键的内容，其余内容不写或少写，确保市县规划有的放矢和现实可行。应该加快更新观念，彻底改变根据是否写进规划来确定部门重要性和地位的陋习，写进去并不能说明多么重要，只是说明面临更加紧迫的任务；没有写进去也不能说明就不重要，可能面临更加艰巨和复杂的挑战和任务。

　　（三）规划如何贯彻落实新的科学发展观？

　　中央已经明确提出科学发展观将是贯穿整个“十一五”时期的主线，市县层次规划必须贯彻和落实。但是，我国市县众多，而且发展条件和水平千差万别，这就给市县规划中体现科学发展观提出了难题。市县往往处于工业化和城镇化快速发展阶段，特别是广大中西部地区的市县，与大城市相比在经济总量、财政实力、人才技术等方面存在显著差距，目前往往把追求经济快速增长放在重要位置，对于以人为本的科学发展观常常是心有余而力不足。市县规划贯彻落实科学发展观一定要结合自己的实际情况和发展阶段，选准突破口和着眼点，切忌盲目跟风、一哄而上，但也要杜绝消极对待、无所作为，以经济社会发展基础为前提落实科学发展观，以科学发展观为指导夯实经济社会发展基础。

　　（四）规划如何实现创新？

　　“十一五”时期国家提出对规划进行改革创新，国务院专门颁布《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，并在全国选择了大连庄河、广西钦州、福建安溪等六个市县进行市县规划的改革试点，这些都表明规划特别是市县规划面临着改革创新的紧迫任务。但是在我国大的体制环境下，市县层次的规划改革面临各方面因素的掣肘，过于激进的改革不仅受制于国家和省级政府的管制和干预，而且容易酿发部门和地区间的利益纷争和人心稳定，反而出现欲速则不达的结果。但是墨守成规、不思进取，市县规划同样不仅面临来自上级政府要求改革创新的压力，而且面对周边市县规划率先创新的竞争压力。这就要求市县规划在规划内容上突出重点、规划期限上灵活多样、规划体系上简明实用、规划措施上针对可行、规划评估上及时有效等方面大胆地进行探索和尝试，不求全求大，选准适合自身的突破口，步步探索和推进。

　　（五）规划中如何确定定量目标？

　　建国初期的国民经济和社会发展计划，由于当时特殊的需要，往往在计划中列出许多指令性数字指标，各地区和各部门围绕这些数量指标安排自己的工作和任务。随着市场经济体制的逐步建立完善，规划的职能更多侧重于战略性、宏观性和引导性，不应该也不可能在规划中列出许多的数量指标，只是明确一些比较关键和重要的定量指标。市县规划由于是规划体系中的基本单元，定量指标不能像国家和省级规划那样简单，仍然需要确定一些能够预测、需要预测的重要定量指标，指导市县各部门的工作，也有利于鼓舞部门士气和考核部门工作。但是应尽量简化过多过细的定量指标，力求指标突出与国家导向和上级规划的衔接、突出自身的实际情况、突出预测的科学性和前瞻性。同时，对一些指标可以制定高中低不同方案，使得定量指标的调整留有空间余地，以免经济社会形势发生非常规变化后产生被动。

　　（六）如何处理国民经济和社会发展规划与土地利用规划和城市（镇）总体规划之间的关系？

　　全国各地每五年制定的国民经济和社会发展规划属于总体规划的范畴，总体规划在国家和省级层次具有更加重要的意义和更加明显的作用，但在市县层次土地利用规划和城市规划等专项规划往往影响更大、作用更实。从理论上讲，土地利用规划和城市规划应该受总体规划的指导和统领，总体规划确定的战略重点和目标任务应该通过土地利用规划和城市规划来体现和支撑。但是，实际上由于总体规划缺乏相应法律法规的保障，在市县层次往往得不到重视和有效实施，而土地利用规划有《土地法》、《土地管理法》等法律的保障，城市规划有《城市规划法》的保障，在市县一般更容易执行、管理和落实。因此，市县规划应该加强总体规划对土地利用规划和城市规划的指导和衔接，利用土地利用规划和城市规划修编的机会，进一步渗透总体规划的战略意图，有效解决土地利用规划和城市规划相互之间不衔接和不吻合的突出问题。

　　（七）如何确保规划得到顺利实施？

　　我国一直流传有“规划规划，纸上写写，墙上挂挂”的形象说法，尤其是市县规划这种现象更为严重。这不仅浪费大量的财力和人力资源，而且挫伤规划主管部门和相关人员的积极性。要解决这个问题，非一日之功，而且要多方着手。首先是规划编制得要尽量有针对性和可操作性，重点突出，目标明确，这是规划能够顺利实施的基础。其次，加强对规划的评估和考核，建立简明实用的评估方法和指标体系，及时将评估结果对规划进行反馈和调整，减少规划执行中的失误和偏差。还有，各级主管部门和领导应加强领导、沟通和协调，充分发挥人大、政协、新闻媒体、社会中介等各类机构的舆论监督作用，大力推行公示、听证、问责等公开透明的方式，共同促进规划的实施走向规范化和法制化。

　　市县“十一五”规划应把握的基本原则

　　“十一五”时期，市县发展面临新的发展环境，市县规划如何在国家和省级规划的指导下实现改革和创新、既要符合市场经济体制的要求，又要促进市县经济的持续快速发展，这是市县“十一五”规划的当务之急和根本目标。

　　（一）立足市县经济社会发展的基本特征

　　市县是我国区域经济的主体，也是数量最多、类型多样、特色显著的经济单元。编制市县规划既要服从国家和省级规划的指导，与中央有关精神保持一致；更要考虑市县自身在自然条件、经济基础、社会发展等方面的实际情况和基本特征，这是编制规划的出发点和基础。只有立足于市县自身的基本实际，才能克服规划的虚无空泛和高高在上，切实发挥对市县经济社会发展的指导和约束作用。

　　（二）更加突出特色、优势和重点

　　市县规划的根本目的就是解决市县经济社会发展的实际问题，微观性、针对性、可操作性是确保规划有效性的重要特征。市县是区位、资源、产业、人口等差异最明显的空间单元，这就要求规划更加扣紧市县的特色，体现与众不同的方面；更加扣紧市县的优势，体现相比其他地方的动态比较优势；更加突出重点，切忌面面俱到和小而全，破除长期形成的规划“八股文”。

　　（三）强调规划体系的简明实用

　　市县规划体系不在于数量、类型和内容有多少，而在于适应市县经济社会发展的根本需要。总体规划短小精悍、思路清晰、目标明确、重点突出；专项规划不求全求多，选择影响市县经济社会发展的重点和关键领域进行规划，其他近期并不迫切和重要的领域可暂时不制定专项规划或只是制定简单的规划；区域规划可根据自身实际情况，先做试点和探索。同时，各类规划均需要注意与上级规划、上次规划、其他类型规划、其他市县规划的衔接、对照和统一，增强规划体系的有效性。

　　（四）考虑市县经济管理权限和体制约束

　　市县位于我国五级行政管理体系中的中下端，在经济总量、财政实力、资源整合、人才技术等方面均与国家、省两级层次存在明显差距，不具备与上级政府讨价还价和相抗衡的能力。更为重要的是，在目前行政管理体制和财政分税制大背景下，上级政府往往对一些关键部门、行业和企业实行垂直管理或者上收，而把一些困难行业、企业和问题下放给地方，形成比较突出的市县财权和事权不对等现象，进一步增加了市县发展的难度。因此，市县规划一定不要超出市县的经济管理、政策制定、调动资源的权限，结合国家正在推行的省管县、县乡债务等体制改革，用足、用活、用新现有的政策和权限。

　　（五）有重点选择规划创新的突破口

　　市县规划的创新将是“十一五”时期的一项重要任务。国家和省级规划因为涉及空间范围广、人口数量大、领域和部门多等原因，规划创新的难度较大、周期更长。相比而言，市县规划具有船小好调头的优势，在创新方面具有启动快、见效早的特点，因而对于创新的需求更为迫切。但是，规划创新不可能一蹴而就，需要较长时期的尝试和探索。市县应根据自身的特点和基础，选择创新的重点领域，不要摊子铺得太大。同时，开展不同类型、不同特色的规划创新试点，及时总结经验，时机成熟后再大范围推广。

　　（作者单位：

国家发改委国土和区域经济研究所）