实行有差别的区域调控与国家援助政策

　　在“十一五”乃至更长一段时间内，有必要按照区域问题的性质和严重性划分关键问题区，如发展落后的贫困地区、结构单一的资源型地区、处于衰退中的老工业基地、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区等，以此作为国家援助和政策支持的地域单元。在此基础上，逐步形成一个科学合理的国家区域援助政策体系。

　　■魏后凯

　　中国国土辽阔，各地区资源环境和经济社会发展差异较大。要促进区域协调发展，除了统筹安排各区域的总体战略布局外，还应根据不同地区的资源环境和经济社会发展状况，以及各地区所面临的主要问题，进一步划分经济类型区，实行针对性强的差别化区域政策，分类指导和调控各地区发展，避免宏观调控中的“一刀切”现象。无论是国家实施西部大开发和振兴东北老工业基地，还是促进中部地区崛起，都应该贯彻这种“区别对待、分类指导”的思想。

　　1、科学确定主体功能区，明确各区域功能定位

　　在国家发展与改革委员会提出的“十一五”规划思路中，首先提出了优化整合区、重点开发区、生态脆弱区、自然保护区4类功能区的构想。中央关于“十一五”规划的建议进一步明确指出：“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。显然，这4种类型的主体功能区的提出，对于落实科学发展观，促进人与自然的和谐发展以及协调经济、社会、人口、资源和环境之间的关系具有重要的意义。

　　现在的主要问题是如何科学确定这4类主体功能区。很明显，如果以省或者地级市作为主体功能区划分的依据，那将显得过于粗糙，也不符合实际情况。因为在一个省或者地级市的范围内，都可能存在优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同类型的功能区。如果以乡镇作为划区的依据，虽然能较好地反映各地区的实际情况，有利于政策的实施，但操作难度和工作量很大，而且有可能缺乏数据的支持。另一个关键问题就是资源环境承载能力和发展潜力的测算问题。由于所涉及的变量和因素较多，要科学测算各地区的资源环境承载能力和发展潜力，也并非是一件十分简单的事情。事实上，主体功能区的划分在市县层次较具操作性。从国家层面来看，主体功能区的划分可按如下思路来展开：

　　（1）优化开发区。主要是那些经济开发密度较大，资源环境压力日益突出的区域。具体包括三类地区：一是以珠三角、长三角、京津冀三大都市圈为代表的沿海经济核心区，如广州、深圳、

东莞、上海、北京、天津等沿海城市地区；二是中西部及东北开发密度较大的超大城市中心区，如西安、成都、武汉、哈尔滨等内陆超大城市中心区；三是亟待产业转型的资源型城市，如阜新、大庆等结构单一、缺乏接续产业的资源型城市。对这类地区来说，重点是优化开发和再开发。其中，前两类地区重点是提高工业化和城市化的质量，提升经济发展层次和综合竞争能力，优化和改善空间结构，创造良好的人居环境，防止经济过度集聚，避免出现″膨胀病″，促进区域可持续发展；后一类地区重点是发展接续产业，实现以产业振兴为核心的经济转型。

　　（2）重点开发区。主要是那些资源环境承载能力和发展潜力较大，经济开发密度不高，目前已具备大规模开发条件的区域。具体可分为三种情况：一是中西部及东北的中心城市及交通干道沿线地区，如长株潭－岳阳地区、马芜铜－合肥地区、昌九景地区、中原城市群、南北钦防地区、成渝地区、关中地区、长吉地区、哈大齐地区等；二是中西部具备大规模开发条件的资源富集地区，如攀西－六盘水地区、格尔木地区、包头－鄂尔多斯－榆林地区等；三是东部沿海发展潜力较大的地区，如山东半岛、辽东半岛、

福建沿海地区等。对这类地区来说，今后重点是要大力推进工业化和城市化进程，实行优先重点开发，引导人口、要素和产业合理集聚，形成新的产业和城镇密集带。

　　（3）限制开发区。主要是指那些生态环境脆弱，不具备大规模开发条件的区域。具体又可分为三种不同情况：一是生态环境脆弱地区，如西北河西走廊、阿拉善等荒漠化地区，西南石漠化地区等；二是各类自然保护区的周边地区；三是其他限制开发的地区，如水源保护地、泄洪区等。对于这类地区，应按照保护优先、适度开发的原则，实行退耕还林还草，加强生态环境整治，鼓励生态性移民，大力发展特色经济，实现人与自然的和谐发展。

　　（4）禁止开发区。主要是指那些依法设立的资源、湿地、动物、文物、地质等保护区以及风景名胜区、森林公园等，如湖北神龙架、四川卧龙、江西鄱阳湖、青海青海湖等。对于这些依法设立的各种自然保护区，要实行强制性保护，有的还要实行抢救性保护，严禁从事不符合其发展方向的各类开发活动。

　　2、进一步完善国家区域援助政策体系

　　显然，主体功能区的作用主要是解决人与自然的和谐发展问题，可作为国家区域调控的地域单元。但是，要从根本上促进区域协调发展，还必须明确划分关键问题区，以此作为国家援助的地域单元。目前，中国的区域援助政策主要是沿着两条路线展开的：一是对贫困地区、民族地区、边境地区等问题区域给予援助；另一是在实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴战略的过程中，采取“普惠制”的办法。实践证明，这种“普惠制”的办法没有体现分类指导的思想，其实施效果较差，而且容易引起不公平问题。因为并非西部所有地区都属于贫困落后地区，整个东北地区也并非都是老工业基地。相反，中西部某些老工业基地如洛阳、株洲、重庆等，尽管其经济发展面临诸多问题，确实需要国家在政策上给予扶持，却不能享受国家的援助政策。

　　借鉴一些发达国家的经验，今后中央的区域援助政策应着重针对关键问题区域展开。确定是否给予国家援助的标准，一是必须属于问题区域，而且问题的性质比较严重；二是这些问题本区域自身无法解决，确实需要国家给予援助。为此，在“十一五”乃至更长一段时间内，有必要按照区域问题的性质和严重性划分关键问题区，如发展落后的贫困地区、结构单一的资源型地区、处于衰退中的老工业基地、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区等，以此作为国家援助和政策支持的地域单元。在此基础上，逐步形成一个科学合理的国家区域援助政策体系。至于民族地区和革命老区，并非是一种单独类型的问题区域，它可以归并到其他关键类型区之中。对于这类地区，在确定关键问题区域时，应该按照同等优先或适当降低标准的原则，在政策上给予相应的照顾。

　　（1）贫困地区。截止到2004年底，中国还有2610万尚未解决温饱的农村绝对贫困人口，初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口有4977万人。全国592个国家扶贫开发工作重点县农村居民人均纯收入只有1582元，仅相当于全国平均水平的54％，劳动力文盲率高达14％。为此，在“十一五”期间，必须进一步加大扶贫开发的力度。一是增加扶贫资金投入，加强贫困地区基础设施建设，改善生态环境，帮助还未解决温饱的农村贫困人口尽快解决温饱；二是提高贫困线的标准，使扶贫政策能最大限度地涵盖没有稳定解决温饱的低收入人口，帮助他们克服脆弱性，巩固温饱成果，提高生活质量和综合素质；三是坚特扶贫到村到户，因地制宜地实行整村推进、易地搬迁、劳务输出、社会救助等多种扶贫方式，分期分批地解决贫困群众脱贫致富问题；四是实行“少生快富”扶贫工程，采取多种措施鼓励贫困家庭少生、优生、快富；五是加强对贫困人口的技术和专业技能培训，提高他们创业和外出务工的能力。

　　（2）资源型地区。目前，中国有一大批资源型城市已开始进入老年期，有相当一部分资源型城市进入了中年期，各种结构矛盾日益凸现。特别是有些结构单一的资源型城市，如辽宁阜新、黑龙江鸡西等，随着资源的逐步枯竭以及接续产业的缺乏，当前正面临着很大的产业转型压力，迫切需要中央政府在政策上给予相应的支持。为此，在“十一五”期间，国家要帮助结构单一的资源型城市加快结构调整和产业转型，积极培育接续产业，不断延长产业链条，提高加工增值程度。同时，要建立和完善衰退产业的退出机制，并加大国家财政和相关政策的支持力度。此外，要加强对矿山沉陷地的治理和生态恢复等。

　　（3）老工业基地。目前，国家有关振兴东北老工业基地的各项政策措施正在逐步展开，并日益发挥作用。现在的主要问题是，除东北地区外，中西部地区也拥有一批问题突出的老工业基地，如洛阳、株洲、重庆等。建国以来，这些老工业基地对推进国家工业化做出了较大贡献和牺牲，但由于体制和机制不活，各项投入不足，近年来在发展过程中面临着诸多困难，急切需要国家给予支持。如株洲市国有大中型企业的50％以上存在“办社会”现象，近年来累计下岗职工达12万余人。据估算，目前株洲市仅

养老保险资金每年缺口就在3亿元以上。为此，在“十一五”期间，很有必要在进一步完善振兴东北老工业基地政策的基础上，逐步将政策的适应范围扩大到中西部地区，以便实行全国统一的老工业基地振兴政策。

　　（4）粮食主产区。重点是中部和东北地区的粮食主产区。这些地区“三农”问题突出，农民收入水平较低，地方财政包袱较重。目前，中国农村绝对贫困人口的46．2％都集中在粮食主产区。在“十一五”期间，国家应加大对粮食主产区的援助力度。一是加大对粮食主产区农田水利设施、农村电网改造、水源工程体系、县乡公路、农业科技推广和培训、良种培育、病虫害防治、生态环境保护等的投入力度，切实改善农村生产生活条件，增强农业抵御自然灾害的能力。二是对粮食主产区给予更大的财政扶持，帮助其解决历史遗留问题，减轻地方财政的负担。如加大对种粮大省、种粮大县的财政转移支付力度；核销粮食主产区粮食挂账；增加粮食风险基金；适当调减农业综合开发财政资金的地方配套比例；进一步提高粮食直补和良种补贴的标准。三是完善主产区粮食流通基础设施建设，鼓励其建设各种类型的粮食批发市场，加快粮食和其他农产品的加工转化，大力发展农产品精深加工业。

　　（5）边境地区。中国陆地边境线长达2．2万多公里，共有陆地边境县134个（不包括新疆建设兵团56个边境团场）。在这些陆地边境县中，山区、丘陵县占78．4％。这些地区大多是少数民族和贫困人口相对集中的地区，也是各种矛盾相互交融的地区。加快边境地区的发展，不仅是落实科学发展观的重要举措，也是维护边境安定和民族团结的需要。为此，在“十一五”期间，要进一步加大沿边开放的力度，继续完善“兴边富民”计划，充分利用边境口岸区位以及周边国家的资源和市场优势，建立一批资源加工型基地，促进边境地区的经济发展。在条件较好的边境口岸地区，应积极开展边境自由贸易区的试点工作。此外，国家还应增加财政的投入，加强沿边公路和相关基础设施的建设，以沟通各边境口岸和边境县之间的联系。

　　（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）