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——合理界定乡镇机构职能需直面的问题
■学者论坛■吴仲斌
大量的调查研究和理论分析都充分表明，对现行规模庞大的乡镇机构进行，约束、规范、精减、限制已成共识，有许多学者在研究改革乃至取消乡镇行政机构的具体方案。倒
底如何对乡镇机构进行改革，目前尚无定论。
没有搞清乡镇机构的职能，就无法说清楚改革的方向，也无法准确地评判改革的效果。搞清了乡镇机构的职能，也就搞清了乡镇机构改革必须坚持的长期方向，即使见效慢，在短期内不能取得“精减机构、裁减冗员、压缩支出”的效果，但至少不会使改革走弯路，不会犯方向性的错误。合理准确地界定乡镇机构职能是正确的选择乡镇机构改革方案、深化乡镇机构改革的前提。当前，合理界定乡镇机构职能需直面如下两大争议和六大关系。
一、关于乡镇机构职能定位的两大争议
争议之一：乡镇政府真有干不完的事吗？过去，“要粮、要钱、要命（计生）”被看做乡镇机构的“中心工作”。通过多年的改革，这些职能现已经大大减弱。关于目前乡镇机构职能，一般认为主要包括以下几个方面：抓经济发展（如组织农业生产与招商引资等）、管理社会事务（如计划生育等）、提供公共服务（如农技服务等）、维持乡村社会治安，发展乡村基础设施，调解民间纠纷，推动农村政治活动等等。
撇开一些不应该由乡镇机构承担的事务如经济发展责任不谈，乡镇的确存在社会纠纷、社会治安、公共服务等等问题，而且从整个国家的角度看也确定实是“大量”的，时时发生、天天发生。但是，从单个具体的乡镇看，绝不是“大量”的，而是少数的、个别的、偶发的。然而，我们的误区恰恰就是把“少数的、个别的、偶发的”当作“多数的、一般的、经常的”，似乎每个乡镇天天有事情发生，时时有事情发生，这就犯了典型的“以点概面”、“把个别当作一般”的逻辑错误。况且，这些“少数的、个别的、偶发的”事情多数是可以通过村组化解的，在信息发达、交通便利的今天，少数村组难以解决的事情可以由县市解决，乡镇机构其实并没有干不完的事。
争议之二：乡镇机构改革是为了减人减支，还是减事和转换机制？“精减机构、裁减冗员，转变职能、节约支出”是乡镇机构改革的初衷，但这些目标之间也有先后次序之分，有手段与目的之分。乡镇机构改革倒底是为了精减机构、裁减冗员、节约支出？还是转换政府职能、转换机制？是通过精减机构和裁减冗员来转变职能、节约支出？还是通过转变职能和机制来精减机构、裁减冗员和节约支出？这些问题似乎并没有说清楚。
大量的调查研究表明，乡镇机构改革使机构精减了，但多数地方人员和支出并没有减少，或减少幅度不大。这固然与改革的实际操作方式有关，如多数地方实际上遵循“撤掉或合并机构，人员合并或遣散，工资照发，买断工龄，补交保险”的思路，试图一次性解决从而短时间需要集中支付大量支出。更重要的原因在于，乡镇机构改革在操作中过分强调了减人减支，忽视了减事和转换机制，忽视了寓减人减支于减事和转换机制之中。
二、合理界定乡镇机构职能需要处理的六大关系
在新的历史条件下，要合理界定乡镇机构职能，必须正确处理如下六大关系。
一是从经济发展与体制改革关系的角度，正确处理工业化、城镇化与乡镇分化的关系。改革开放以来，地区经济差距不断拉大，乡镇机构（政府）的性质也发生分分。沿海、沿江、沿边、城效地区经济发展相对较快，工业化、城镇化程度显著提高，就其履行的功能而言，乡镇政府其实不再是传统意义上的乡镇政府，已转变成为城市（城区）政府。但是，地理位置偏远、交通不便、工业基础薄弱、自然资源匮乏等地区的乡镇政府（机构），工业化、城镇化进程较慢，这些地区仍为传统意义上的农村，乡镇机构也仍为传统意义上的乡镇机构。这两种类型的乡镇机构必须区别对待，因地制宜，对不同类型的乡镇采取不同的改革方案。对于前者，其职能应按城区政府职能界定并进行改革。对于后者，仍为传统意义的农村乡镇机构，其职能应根据农村实际情况而定，是现行乡镇机构改革的主要对象和主要内容。以下主要讨论传统意义上的乡镇机构。
二是从政府与市场关系的角度，正确处理市场经营组织与乡镇机构的关系。市场经济中，政府的作用在于弥补市场缺陷，其主要职能表现为两个方面，一是制定相关法律法规，其作用在于构建市场经济秩序；二是配置和分配经济资源，其作用在于优化资源配置、公平收入分配、稳定经济社会。具体到基层政府（如果有必要存在），其职能的第一个方面主要表现为执行有关法律、法规与政策，第二个方面主要表现为为维护社会治安、农业技术推广应用、计划生育、农业和农村公共基础设施建设、生态保护、义务教育、社会保障、医疗卫生等提供经济资源。除此之外，应考虑由市场组织承担。
市场组织以盈利为目的，目前农村市场组织可分为四大类，家庭组织，企业组织、集体组织和合作组织。在农村经济市场化过程，这四种市场经济组织不断发展壮大，越来越在农村经济中发挥着重大作用。改革必须正确处理政府和市场的关系，全能的乡镇政府将部分职能（特别是经济发展职能）转移给市场组织是市场经济的内在规律。
三是从国家与市民社会关系的角度，正确处理村组自治组织与乡镇机构的关系。随着社会的发展，国家与市民社会的相对分离是必然，市民社会替代国家（政府）的部分职能是必然。农村改革后，村委会组成人员由村民选举产生，其职责依法由村民授予，组织村民按照自治原则达成社区治理目标，对村民负责。村委会（包括村民委员会和村民小组）成为法定的农民自治组织，是村庄公共事务治理的代理机构。随着深化税费制度改革、粮食流通体制改革、土地征用制度改革和计划生育压力减轻，逐渐回归其自治本质，组织农民治理乡村公共事务的空间增大，是市民社会的一种重要组织形式。可以断言，村组自治组织将在中国乡村治理发挥重要作用。从国家与市民社会的关系出发，要认识到乡镇机构改革的方向是“乡退村进”，是村组自治组织选择性地替代乡镇行政事业组织职能（如调解民间纠纷和推动农村政治活动），要认识到“强化”村组的村民自治是必然，“弱化”乡镇政府也是必然。应抓住机遇，推进乡村自治组织建设。
四是从公共行政与公共事业关系的角度，正确处理行政机构改革与事业机构改革的关系。准公共品的生产主体在现实中通常表现为事业组织，如农村义务教育、社会保障、医疗卫生和农业科技等生产机构。比较供给与需要，事业单位提供的服务远远不能满足需要，因而加强公共事业服务是下一步改革的必然选择。对于行政性服务，一方面生产机构庞大，另一方面服务非常不到位，典型的如社会治安，因而削减行政性服务机构也是改革的必然。
但是，在乡镇一级，行政机构和事业机构的界限是十分模糊的，行政性服务和事业性服务的区别也不明显，谈到乡镇机构改革就误以为是全部乡镇机构的精减，而不是将行政机构和事业机构区别对待。事实上，乡镇机构改革应将行政机构和事业机构区别对待，行政机构改革的方向是减事减人减支，事业机构改革的方向是在转换机制的基础上减人减支。
五是从行政系统内部分工关系的角度，正确处理县市行政组织与乡镇机构的关系。乡镇政府处于中国行政系统的最末端，处于一种受“指使”的地位，对于来自上级政府特别是县市政府的任务，不管理合理的还是不合理的，乡镇政府都无力抵制。多数乡镇领导抱怨，对于来自上级政府的各项方针政策，县市政府基本上是以会议贯彻会议，以文件贯彻文件，然后将任务分解到乡镇，乡镇必须完成，否则受到处罚。乡镇政府就权力而言是“有限责任公司”，就责任而言是“无限责任公司”。这表明县市政府实际上是一级分解任务、监督执行的管理型政府，而不是服务型政府，县市政府没有承担其应该承担的职能，而是将其扔给乡镇政府履行，县市政府的职责大大“虚化”。这种判断可从县市政府的人员过多，人浮于事等可得到印证。另外，发展县域经济是一项重要战略，推行“省直管县”改革就是向县市放权扩权，目的是是壮大县域经济，县市改革的方向是“强化”而不是“弱化”。县市向乡镇放权扩权，并要求各乡镇招商引资来发展各乡镇经济，显然不符合改革的方向。
应根据行政管理和经济发展的需要，认识到改革的方向是“实化”县市的权力和责任，“虚化”地级市和乡镇的权力和责任，将乡镇机构承担的部分职能（如制定经济社会发展规划等宏观战略）上交到县市。
六是从政府提供资金与市场化生产关系的角度，正确处理公共事业财政“养人”与“养事”的关系。准公共品以前一般由公共事业单位生产，通常由直接受益主体承担部分成本，其余部分需要政府提供部分经济资源。准公品需要政府承担一定的责任，但它并不必然要政府组织具体的生产。事实上，如“新公共管理”理论等大量的研究表明，纯粹从“效率”考虑，政府通过行政方式组织具体生产的效率大大低于通过市场竞争方式组织具体生产的效率。应顺应“新公共管理”改革的潮流，采用招投标制、合同承包制、出租制、民营化等市场化方式将原来由政府承担的公共服务转移出去，实现原来乡镇政府的公共管理职能社会化。
关于新时期农村公益事业发展——事业机构改革问题，多数乡镇除了进行简单机构合并以外，政府出钱“养人、养事”的供给机制没有发生变化。应针对新时期农村公益事业发展中政府应承担的责任，可采取“公办、民办公买、民办公助、民办”等多种形式，通过引入竞争机制以提高政府财政资金的使用效率。
三、乡镇机构职能移交、机制转换与乡镇机构改革方向
综上所述，乡镇机构并没有干不完的事，乡镇机构改革不能仅仅限于机构精减、人员分流，更重要的是着眼于职能转变，要强调减事和转换机制。要正确处理城市型乡镇机构与农村型乡镇机构的关系、市场经营组织与乡镇机构的关系、村组自治组织与乡镇机构的关系、行政机构改革与事业机构改革的关系、县市行政组织与乡镇机构的关系、公共事业财政“养人”与“养事”的关系，在此基础上合理界定乡镇机构的职能，要明确改革的方向是在壮大市场部门、发展第三部门、强化县市政府的基础上，将现行乡镇机构承担的职能向市场组织、自治组织、县市政府移交，农村公益事业生产则要引入竞争机制。建议在合理界定职能的基础上，将乡镇行政机构部分撤消、部分改为县市的派出机构，乡镇事业机构则主要是在精减与规范的基础上引入竞争机制。
（作者单位： 农业部农村经济研究中心）
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