十一五时期要加快建立公共服务体制

　　迟福林

　　“十一五”时期，我国的发展和改革都处在一个新的历史起点上。从新阶段经济社会发展的全局出发，把改革放在重要位置，坚定地继续推进改革，意义十分重大。

　　完善落实科学发展观的体制保障，是“十一五”时期改革攻坚的总体要求。为此，建 议“十一五”时期的改革，要在完善社会主义市场经济体制的过程中，加快建立社会主义公共服务体制。

　　一、把建立公共服务体制作为“十一五”时期改革攻坚的重大任务

　　1.建立公共服务体制是新阶段解决社会新矛盾的内在要求。关于我国社会矛盾的变化，温总理在去年9月5日和今年1月9日的讲话中提出了“两大矛盾”的重要论断，具有很强的启示意义。当前，我国确实面临着日益突出的两大矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。面对第一个突出矛盾，应当以可持续发展为中心，进一步完善社会主义市场经济体制；面对第二个突出矛盾，应当按照以人为本的要求，在进一步完善社会主义市场经济体制的过程中，加快建立社会主义公共服务体制。从现实情况看，扩大并强化各级政府的公共服务职能，关键在于实现政府转型，在于建设公共服务体制。因此，“十一五”时期，要以推进政府转型为重点，加快建立体系健全、结构合理、运行有效、管理规范的公共服务体制。

　　2.当前，加快建立公共服务体制十分迫切。我国进入经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要变化。随着社会矛盾和社会问题日益突出，我国已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面问题比较突出的国家之一。面对这一严峻的现实，加快建立公共服务体制，扩大政府的公共服务职能，是解决错综复杂的社会矛盾和保持社会稳定的关键举措。

　　3.加快建立公共服务体制，对促进经济社会协调发展有重大作用。它不仅是以人为本、建设

和谐社会的根本举措，而且还可以给人们一个稳定的预期。这对扩大国内消费需求，实现经济持续增长有重大影响。

　　把建立公共服务体制作为“十一五”时期改革攻坚的目标之一，或者重大任务。这样，会使改革获得更广泛的社会支持。

　　二、建议把提供基本而有保障的公共产品作为“十一五”时期公共服务体制建设的主要任务

　　1.“十一五”时期应着力解决广大社会成员最基本的公共需求。未来几年，解决好以下5个方面的问题尤为迫切：一是就业与再就业。强化政府促进就业的公共服务职能，尽快建立多层次、多渠道的就业服务体系。二是公共卫生和初级医疗保障。目前，迫切需要在制度设计上使人们享有基本的公共卫生和医疗服务。三是义务教育。“十一五”时期，实现义务教育的全部免费，已成为社会对政府公共服务的基本要求。四是社会保障。按照低水平、广覆盖的原则，“十一五”时期要努力将所有的社会成员纳入社会保障体系。五是公共安全。应继续加大力度切实解决生产、卫生、食品等公共安全方面的问题。

　　当前，困难群体的增多和利益受损，已成为一个客观现实，并且成为社会公平、公正的焦点问题之一。因此，“十一五”时期要着重解决好困难群体的社会保障问题，并建立困难群体利益保护与利益诉求的正常渠道。

　　2.“十一五”时期应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面有重要突破。打破城乡二元制度结构对有效缩小城乡差距十分重要。“十五”时期，我国实现了城乡税制的统一，这是一个历史性的突破。“十一五”末期，如果我们能够在建立城乡统一的公共服务制度方面有实质性进展，将对建设社会主义新农村有重大作用。为此，“十一五”应当在全国范围内逐步建立农村最低生活保障制度。

　　3.充分估计基本公共产品的供给对“十一五”时期缓解收入分配差距的重要作用。从现实情况分析，基本公共产品的供给能够有效地缩小贫富差距。例如，这些年教育与医疗费用上涨过快，大大高于中低收入家庭可支配收入的增长速度，并成为拉大贫富差距的重要因素之一。有学者估计，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素大概在20%左右。从城乡的实际收入差距来看，这个比例可能更高。逐步建立城乡统一的公共服务制度，将为缩小城乡差距，破解“三农”问题提供有效途径。

　　三、把建立公共服务体制作为“十一五”时期政府转型的重点

　　1.政府转型要适应我国社会矛盾变化的客观需求。今后几年，要有效地解决社会日益突出的两大矛盾，政府要扮演好两种角色：一是继续推进市场化改革，实现经济增长方式由政府主导型向市场主导型的转变；二是强化政府在公共服务中的主体地位，加快建设公共服务型政府。目前，公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺、公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。各级地方政府的公共服务职能相当薄弱，对扩大和强化公共服务职能缺乏充分的估计和深刻的理解，紧迫感不强。

　　2.建立中央、地方的公共服务分工体制。我国实行分税制以来，在中央集中财力的同时，省、市两级也进行了财力的集中。但在财力向上集中的同时，职能和责任并未相应调整。结果出现了越往下，政府承担的社会发展责任越重，但所具有的财政资源越有限的局面。我国自1993年实行分税制以来，中央与地方的经济关系基本没有新的变动，现在中央与地方的经济关系有诸多问题需要解决。因此，“十一五”时期，从建立公共服务体制的需求出发，重新界定中央与地方的职权范围，并为减少行政层级奠定基础。与此同时，加快建立公共财政体制：一是要明显提高公共服务支出的比重；二是建立规范的转移支付制度促进地区间公共支出的基本均等化；三是要逐步实现财政预算和管理的透明化、制度化。

　　3.按照建立公共服务体制的要求，推进政府改革和事业机构改革。一是以扩大公共服务职能为重点推进政府管理体制改革。我国现行的五级政府体制效率比较低，需要减少行政层级。“十一五”时期，全国大部分地方实行“省管县”的条件将成熟。二是以建立农村公共服务体制为目标推进乡镇政府改革。乡镇政府改革要与建设农村公共服务体制结合起来。三是将事业机构纳入公共服务体制统筹规划和改革。按照公共服务体系建设的要求，统筹考虑和设计事业机构改革方案。

　　4.建立政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的公共服务体制。一个有效的公共服务体制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制。一要把一部分竞争性、经营性强的准公共产品交给企业或非赢利性组织，以便政府将更多的财力集中到提供基础教育、基本医疗、卫生、文化等公共服务及健全社会保障体系上来；二要注重发挥民间组织在公共服务中的作用，形成政府与民间组织的合作关系；三要建立政府、社会、个人责任与义务相平衡的公共服务机制；四要把政府公共服务的供给者和监管者的职能分开，以有效地实现对公共服务的监管。当前，要鼓励民间组织在解决就业、环境保护、扶贫开发、

艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等方面发挥作用。

　　2005年以全国范围内农业税的取消、非公经济发展36条的出台、国有

商业银行股份制改革的推进为重要标志，拉开了新阶段改革攻坚的序幕。这是90年代中期以来改革力度比较大的一年，是某些领域改革取得重要突破的一年，是改革攻坚和启动“十一五”时期改革具有重要影响的一年。今后几年的改革攻坚，面临的矛盾和问题更具深刻性和复杂性。建立公共服务体制，涉及到政府职能、政府治理理念、政府治理结构的转变，还涉及到重大利益关系的调整。在这个特定背景下，加强改革的总体指导和统筹协调至关重要。

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