经济发展·社会和谐·体制保障

　　■王梦奎

　　（一）促进科学发展与社会和谐，以及为此而进行体制改革和制度建设，是“十一五”乃至整个现代化建设时期社会经济政策的主调。这是关系中国现代化道路的重大问题，需要进行长期坚持不懈的努力。

　　用20年时间全面建设小康社会，刚刚过去五年。从总体上把握，“十一五”时期的任务，仍然是十六大提出的全面建设小康社会。目前我国还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康，这样的状况还没有根本改变，要继续做好全面建设小康社会这篇文章。

　　实现平稳较快和可持续发展是中国经济中长期发展的根本问题。未来5－15年经济发展有许多有利条件，也有不少不利条件、制约因素和困难。这往往是同一件事情的两个方面。例如：

　　——现在物质技术基础比过去雄厚得多，但经济规模越来越大，

能源和其他重要资源需求急剧增长，资源约束和环境压力也比过去大得多，经济增长的成本会持续上升。

　　——丰富而廉价的劳动力资源是优势，但就业压力大是困难，劳动力素质不适应技术进步要求也是困难。

　　——工业化和城市化加快提供了广阔的发展空间，但不论是在经济还是社会发展中，都面临着许多两难的政策选择。

　　——20多年来经验的积累和国力的增强有利于推进改革，但新阶段改革更具综合性，而且往往会触动更复杂的利益关系，难度随之增加。

　　——社会政治稳定为发展和改革提供了好的环境，但经济体制、经济增长方式和社会结构的根本性转变也伴生有复杂的社会矛盾。

　　——外部环境总体上比较有利，但不确定不稳定因素也在增加，加之我国资源短缺与一些行业产能过剩，国际市场竞争非常激烈。

　　现在是战略机遇和矛盾凸显并存的关键时期，经济发展要采取稳健的宏观政策，避免大起大落，防止快速增长过程被中断的风险。在发展经济的同时，要注重解决社会问题，化解社会矛盾，防止局部性的问题演变为全局性的问题。

　　（二）当前经济的主要困难，不在于增长速度上不去，而在于提高经济增长的质量和发展的可持续性。经济工作的着重点，是全面贯彻落实科学发展观，走新型工业化道路，转变经济增长方式。

　　我国将长期面临经济增长同资源和环境承载能力的尖锐矛盾。转变经济增长方式提出多年，在20世纪最后20年，以能源消耗翻一番保证了经济总量翻两番，成绩是显著的。现在所以要特别强调转变增长方式，一是因为增长方式的根本性转变远未完成，资源和环境的约束日益强烈，粗放的增长方式不能保证持续发展；二是我国和世界先进水平还有很大差距，不做更大努力难以在激烈的国际竞争中立于不败之地。“十一五”时期，要以节能降耗、减少污染排放为重点，推进经济增长方式转变。2010年单位ＧＤＰ能源消耗比2005年降低20％，要求年均节能率达到4．4％，有难度，但是能做到。即使达到这样的要求，资源形势依然是严峻的。

　　不论是传统工业的改造还是二元经济向现代经济的转变，都是以技术进步为基础的。近代世界经济史表明，由于技术进步，实现工业化和现代化的时间愈往后（从英国、美国、德国、法国到日本），能源密集度（单位ＧＤＰ能耗）的峰值愈低；到达峰值后以每年1％左右的速度下降。我国要利用后发优势，通过技术跨越缓解资源约束，以较少的资源消耗实现工业化和现代化，必须强调自主创新，逐步改变长期依靠劳动力低成本参与国际竞争的局面，增强持续发展能力。这是发展的方向。但是，我国经济技术发展不平衡，现在传统产业还占绝大比重，必须发展高新技术产业和用先进适用技术改造传统产业并重，处理好自主创新与技术引进、消化、吸收的关系，发展资本技术密集型产业与劳动密集型产业的关系。

　　资源浪费和增长方式转变困难，有深刻的体制和政策方面的原因，要靠深化改革和完善政策来解决，这包括投资体制、价格形成机制和财税政策。

　　（三）中国现代化的最困难之点，是在全国农村逐步实现全面建设小康社会和现代化的目标。

　　农村经济发展和农民收入增加的困难，归根到底，一方面，由于人多地少，农业不容易形成规模经营，虽然土地产出率不断提高，但农民劳动生产率大幅度提高非常困难，而大量过剩的农业劳动力向非农产业转移需要经历比较长的过程；另一方面，由于非农产业总体规模还不够大，而且效益不高，能提供的积累不多，国家又百业待兴，支持农业的力量终究有限。即使工业化和城市化进展顺利，农村人口2010年仍有7亿左右，2020年仍有5亿左右，始终不能放松对“三农”问题的高度重视。

　　中央和地方都在加大对农村发展的支持力度。国家继免除农业税之后又把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。农村医疗卫生和社会保障重在制度建设，这两年政府投入增加比较快，但短时期内保障标准不可能太高，范围也不可能太宽。下一步需要研究的，是改革土地使用制度，使农民在土地转让收益中得到更大份额。据

国土资源部课题组估计，地方政府在土地转让中获得60％以上的收益。东部一个省调查，全省农地转用增值分配，政府得60％－70％，农村集体经济组织得25％－30％，农民只得5％－10％。提高农民收益份额会增加工业化和城市化的成本，但会促使增长方式转变，而且会缓和因为农民失去土地而就业又没有着落所产生的社会矛盾。

　　推进新农村建设，首先是注重农村的发展和改革。要稳定粮食综合生产能力，加快农村经济结构调整和文化建设的步伐。农村改革要注重发展新型合作组织，提高农民在市场经济体制下的组织化程度。政府要增加对农村基础设施建设的投入，发挥先导作用，但对农村建设不可能大包大揽，还是要靠调动农民的积极性。全国农村发展很不平衡，有的地方发展好一些，有的地方还很落后。2004年统计，全国年纯收入不到668元的绝对贫困人口2610万人，年纯收入669元－924元的低收入人口4977万人，合计7587万人。新农村建设是个长期艰苦奋斗的过程，必须在符合农民意愿的条件下稳步推进，不能超越农村经济发展和国家财力制定过高的目标，不能劳民伤财，搞形式主义。

　　（四）城市化是现阶段中国经济发展的强大推动力。这种社会经济结构的根本性变迁，是渐进的过程。

　　目前我国城市化率还低于世界平均水平，但近几年发展速度并不慢，长时期形成的城市化滞后的状况，不能要求在短时间完全改变。把握城市化的适当进度是实现经济持续增长和社会稳定的重要条件。目前一些地方社会矛盾突出，和城市化的盲目无序扩张有关。我国地区发展不平衡，城市化率不能相互攀比，也不能作为考核指标。

　　要把城市化和解决“三农”问题结合起来，使之成为促进城乡协调发展和改变二元经济结构的推动力，让农民更多地享受到工业化和城市化的实惠。这是工业化和城市化健康发展的重要保证，也是解决“三农”问题的一条根本出路。最重要的，是为农民转入非农产业创造就业机会和生存条件。户籍制度要改革，对农民工的歧视性规定要废除，但如果大量农民拥入城市而又没有就业机会，农村贫困就会转化为城市贫困，问题更大。何况，目前多数农民工的收入还不足以在城市养家糊口。和发达国家比较稳定的社会结构不同，我国社会结构正处在大变动之中，农民工流动现象有其合理性，将会在相当长时期存在，认识和政策切忌简单化。

　　城市建设关乎国家未来面貌，需要认真规划。现在不少城市缺乏特色，空间布局不合理，功能不健全；不少城市不注重培育发展优势而竞相发展一个或几个相同产业；不少城市污染严重，交通堵塞，能源和水资源短缺；不少城市不注重保护自然资源和历史文化遗产。解决这些问题，对于提高城市化的质量，对于建设立足当前而又能面向未来的大、中、小城市，具有重要意义。

　　（五）地区发展不平衡是大国经济发展的普遍规律，也是中国的基本国情。现在地区发展差距扩大是不争的事实，正确处理这个问题是实现经济持续增长和社会和谐的关键之一。国家促进区域协调发展的总体战略布局已经形成，有些方面的政策还需要具体化。

　　分析地区差距，局限于东、中、西部省、自治区之间人均ＧＤＰ的比较是不够的。因为，第一，除此之外，还要关注省、自治区内部不同市、县之间的差距，这种差距甚至大于省、自治区之间的差距。这说明地区差距存在的普遍性和必然性，也说明省、自治区甚至市、县同样面临着地区差距的问题。第二，决定不同地区实际生活水平差距的，不仅是人均ＧＤＰ，还要考虑到物价水平的差异，以及国家在发展社会事业方面的投入和其他方面转移支付的影响。第三，按现行统计方法，地区人均ＧＤＰ没有剔除大量人口流动因素的影响，就是说，实际地区差距比统计数据所反映的要小一些。地区差距是工业化和城市化进程不平衡的反映，在相当大程度上是城乡差距的问题。上述第二、三两点，大体上也适用观察城乡差距。

　　影响地区差距变动趋势的，是起相反作用的两种因素，即有利于缩小差距的因素和导致差距扩大的因素并存。综合判断，在全面建设小康社会时期，地区人均ＧＤＰ差距难以缩小，只能努力缓解差距扩大的强度。统计资料表明：2000年以来，东、中、西部差距扩大的速度有所减缓。原因是：经济落后地区国家投入增加，基础设施建设和经济增长速度加快；国家对“三农”支持力度加大有利于缩小地区发展差距；外商直接投资对东部沿海地区经济拉动作用减弱的程度大于中、西部地区。由于受多种复杂因素影响，现在还很难说地区差距扩大的速度已形成持续下降的态势，但至少可以说明，政府在减缓地区差距扩大的趋势方面是可以大有作为的。为了进一步促进区域协调发展，第一，要推动全国统一市场建设，在发挥地区优势的基础上形成区际分工合作体系，实现良性互动；第二，要发挥先发展地区的辐射和带动作用，改善落后地区的基础设施条件，促进劳动力流动和产业转移；第三，要通过财政转移支付等方式，支持落后地区社会事业发展，缩小在政府提供的公共服务方面的差距。

　　（六）“十一五”时期外部环境的一个重要变化，是我国加入ＷＴＯ过渡期结束。在扩大开放的环境中谋发展，要解决外部资源稳定供给的问题，扩大海外市场的问题，完善涉外经济体制和创造良好外部环境的问题。这些都是关系中国经济持续发展的大问题。

　　世界经济大国的发展历史，除原苏联的特殊历史条件外，没有哪一个国家是仅靠国内市场实现工业化的。当其工业化巅峰时期，在全球制成品贸易的市场份额都占很大比重，英国和美国在20％以上，日本在10％以上。对外贸易增长速度超过经济增长速度是经济全球化的重要表征，我国对外贸易增长在比较长的时期内会高于经济增长速度。经济全球化提供了利用国际市场和资源的可能性，包括吸引境外投资和承接国际产业转移，这是中国现代化难得的历史机遇。

　　工作的着重点是提高质量。从统计数字看，在出口产品中机电产品占50％，高新技术产品占28％，但许多是劳动密集型的组装加工，附加值不高，而且多数产品的品牌、关键技术和销售渠道掌握在跨国公司手里。据不完全统计，我国机电出口企业拥有自主品牌的不到20％，自主品牌占产品出口总额的比重不到5％。我国出口服装85％左右是贴牌，自主品牌不到10％。转变经济增长方式，广义地说，包括转变对外贸易增长方式，以及提高招商引资的综合效益，改变不计土地、环境成本和过分依赖优惠政策的做法。只有实现从偏重量的扩张到注重质的提高转变，从单纯技术引进到注重消化吸收和提高自主创新能力转变，从依赖优惠政策到注重市场公平竞争转变，才能真正提高我国在国际分工中的地位。

　　来自外部的风险随经济国际化程度加深而增加，而且往往带有突发性，包括国际金融风险，以及在国外资产安全、资源和国际运输保障等方面的风险。健全风险防范机制是保证经济持续增长和国家经济安全的重要条件。

　　（七）提出构建社会主义

和谐社会，是十一届三中全会以来党的执政理念和战略部署的完善和发展。

　　以经济建设为中心，把发展经济作为解决社会问题和实现现代化的基础，这一点必须坚持，但这决不意味着可以片面追求经济增长而不重视社会发展。不发展经济不可能实现现代化，不重视社会发展同样不可能实现现代化。解决社会问题是经济持续增长的必要条件，而且更直接地体现发展经济的目的性。作为党执政兴国第一要务的“发展”，不单是经济发展，也包括社会发展，也就是在经济发展的基础上实现社会全面进步。

　　改革开放以来，城乡人民生活显著改善，贫困人口大幅度减少，教育快速发展，人均寿命延长，中国社会的进步是全世界公认的。现在所以突出地提出社会和谐的问题，是因为，在当今社会经济根本性转折的关键时期，矛盾错综复杂。政策把握得当，就能实现经济和社会协调发展，顺利推进工业化和现代化；如果社会发展和经济发展脱节，社会矛盾加剧，就会遭受挫折，甚至出现动荡和倒退。中央关于制定“十一五”规划的《建议》，体现了注重从体制上和政策上，用更大力量解决社会问题的指导思想。基本精神是协调社会利益关系，化解社会矛盾，调动一切积极因素，为全面建设小康社会而共同奋斗。

　　（八）现阶段的社会矛盾和问题，有长期历史积累的，也有新的条件下产生的。其原因，不仅有经济体制和政策方面的，也有社会政治方面的，有些甚至和思想文化传统有关，往往带有浓重的中国色彩。因此，解决社会问题必须从现阶段中国国情出发，从解决广大群众最关心的现实问题入手。

　　扩大就业、完善社会保障制度，合理调节收入分配，普及义务教育，健全公共卫生和医疗服务，减少贫困和救助弱势群体，环境保护和安全生产，都是群众最关心的问题。各方面改革和发展的举措，都要有利于这些问题的解决而不能加剧矛盾。

　　让全体人民都能享受到发展和改革的成果，是实现社会和谐的基础。近年来，中央和地方政府都加大了解决社会问题的工作力度，在这方面还有不小的政策空间。需要注意的是，社会福利具有很强的刚性，我国人口多，即使增加少量的按人均支出的社会福利，支出总量也是巨大的，必须考量现阶段经济力量能否支持，能否持续。只能提出和解决经过努力能够解决的问题，答应了的不能失信于民，实在做不到的不能轻易许诺。西方的社会保障制度对缓和社会矛盾发挥了积极作用，但过高的标准使一些国家为“福利陷阱”所困而难以自拔。我们是发展中国家，更要量力而行。

　　（九）社会管理体制改革滞后于经济体制改革是发展进程不平衡的表现。

　　在发展市场经济的条件下，由于经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样化，越来越多的人由“单位人”转变为“社会人”，传统的社会管理体制和方法越来越不适应社会结构的变化。农村社会管理也有不少体制和组织方面的空白。改革的目标，是实现社会有序变动，既增强社会活力又维护社会安定。要从体制和政策上疏通渠道，以利于不同社会阶层之间“能上能下”、“能进能出”，使处于社会下层的人经过努力能够改善处境甚至进入上一个阶层，使因竞争而失去既得利益的人得到安抚而不致铤而走险。

　　社会管理体制演变的一个重要趋势，是介乎政府与市场之间的民间组织，包括城乡自治组织、行业组织、社会中介组织以及公益慈善和基层服务性组织的迅速发展。发挥这些社会组织在提供服务、协调利益、化解矛盾、反映诉求方面的积极作用，是社会主义民主政治建设的组成部分，但要注意防范非良性组织趁机萌发及其破坏作用。

　　在进行常规性制度建设的同时，需要建立风险防范和危机处理机制，应对天灾、传染病、恐怖活动以及社会骚乱等突发事件。这对所有国家都是大事，对于我们这样处于社会大变动时期的国家更具有重要意义。

　　（十）要强化企业的社会责任。

　　企业是现代社会结构的重要环节，不仅要追求利润，对投资者负责，而且要对企业雇员负责，依法保护雇员权益，包括劳动条件、安全生产、工资福利和基本人权等。妥善处理劳资关系，对于实现社会和谐有重要意义。在发展多种经济成分和市场经济体制下，各种所有制企业都需要实现“劳资两利”。国家要完善劳动立法，实行劳资两利政策，建立“劳—资—政”三方协调机制，支持工会在维护工人权益方面发挥更积极的作用。企业改革要建立对各个阶层都既有激励又有约束的企业治理结构。

　　企业还要对社会负责，包括诚信经营、依法纳税和交纳各项基金，以及保护环境和维护消费者的权益等。企业生产经营成本会提高，但良好形象是企业的无形资产。

　　近年来，由西方国家非政府组织所发起的企业社会责任运动，逐渐成为国际潮流，已经影响到我国沿海地区的部分企业，看来有继续扩大之势。从积极方面说，保护劳动者权益，督促企业履行社会责任，有助于实现社会和谐。问题是，繁琐的审查认定会增加企业的负担，过高的标准会成为其他国家对我国出口商品采取保护主义措施的口实，敌对势力可能利用企业社会责任中的有关说法干涉我国内政，不能不有所警惕。

　　（十一）实现社会和谐不光是对领导的要求，也是公民的社会责任。

　　要进行社会主义初级阶段国情教育，引导各阶层群众正确认识和处理个人利益和集体利益、当前利益和长远利益的关系，增强主人翁意识和社会责任感。同时要进行公民道德教育，培养社会公德和法制精神；加强基层建设，把矛盾化解在萌芽状态。在剧烈的社会经济变革中，不同社会利益群体之间的矛盾是难以避免的，社会各阶层都要按照法律和政策，以理性的方式表达诉求，维护安定团结。

　　（十二）20多年来中国经济的成就得益于改革开放。

　　“十一五”时期，要以政府职能转变和深化企业改革、财税金融改革为重点，为实现科学发展与社会和谐提供体制保障。不同时期改革的重点有不同，促进科学发展与社会和谐的宗旨应该一以贯之。现在发展模式和管理体制还在形成过程中，具有某种过渡形态或者说不确定的性质，正是树立规矩的关键时期，制度建设具有特殊重要的意义。正确的选择将为现代化的顺利进行提供体制保障，如果走上某种不适当的发展轨道，就会发生所谓“路径依赖”，改弦更张代价很大。

　　20多年来的经验证明，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，社会主义市场经济体制，是正确的选择。深化改革和解决社会问题，要在这个大方向下进行。

　　例如，社会政策必须注重社会公平，但我们所追求的，只能是社会主义初级阶段基本经济制度和市场经济体制下的社会公平。公平和正义一样，是历史的和具体的，而不是超历史的和抽象的。把市场经济在提高效率方面的优越性和社会主义追求社会公平的本质属性有机结合起来，是社会主义市场经济体制的内在要求。

　　又如，必须正视收入差距扩大的事实，积极解决由此引发的社会问题，同时又要清醒地看到，收入差距扩大甚至社会分化是多种所有制经济发展和市场竞争的必然结果，问题在于合理的限度。政策选择是保护合法收入，杜绝灰色收入，调节过高收入，帮助低收入阶层。这些方面的工作做得好，是能够被社会广泛理解和接受的。

　　（十三）政府与市场的关系是经济体制改革的一个根本问题。

　　强调转变政府职能，发挥市场配置资源的基础性作用，是正确的，这方面的改革要继续进行。过去的不足之处，是偏重于强调“放开”和“退出”的方面，而对市场经济体制下政府职能应该加强的方面，例如在义务教育、公共卫生和医疗以及社会保障方面应该承担的更大责任，没有足够重视。这是群众不满意的地方，也是目前社会矛盾比较突出的重要原因。要把加强政府的社会管理和公共服务职能作为下一步改革的着重点。国家的经济实力和财政收入在迅速增长，工作做得好，许多问题是可以得到更好解决的。

　　在发展市场经济条件下解决社会问题，不能不受到市场经济体制和运行机制的深刻影响，很多要通过市场化的运作方法施行，有的甚至要直接进入市场。但社会事业具有很强的公益性，必须注重社会公平，不能简单地采用“产业化”和“市场化”的做法。要认真研究社会主义市场经济体制下的文化教育、科学技术、公共卫生和医疗服务、社会保障以及其他社会事业健康发展的问题。市场竞争不可能自发地产生社会公平，这是政府应该担负的责任，现在的问题有许多正是由于政府职责的“缺位”造成的。发达资本主义国家在补救市场经济缺陷方面积累了不少经验，我们是社会主义市场经济，应该做得更好。

　　（作者为国务院发展研究中心主任，原载《求是》杂志2006年第4期）