开发性金融实践对宏观调控和健康财政的贡献

　　国家开发银行

　　二00六年二月

　　开发性金融实践对宏观调控和健康财政的贡献

　　一、开发银行业务发展的背景

　　(一)我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，是发展中经济、发展中体制、发展中市场。目前我国信用环境缺失，征信系统尚不完备，公司法、破产法等法律不完善，企业和个人的造假、逃废债等失信行为时有发生，单纯依靠市场调节难以防范金融风险。四大国有银行二次剥离不良资产就是很好的例证。

　　(二)“两基一支”领域的建设任务远没有完成。我国正处在工业化、城市化和产业升级的高速发展时期，近年来不仅煤电油运等

能源交通又趋紧张，还出现了其他重要原材料等资源约束问题。

　　(三)我国金融发展与经济社会发展相脱节。当前经济社会发展中的矛盾，从根本上可以归结为经济社会发展需求与金融发展相脱节，使经济社会得不到统筹发展所必需的融资支持。而这在相当程度上是由于制度建设和市场建设落后。加强制度建设和市场建设，弥补体制落后和市场失灵，是当前亟待解决的突出问题。

　　(四)在入世后的过渡期，我国金融业迫切需要通过完善机制、创新业务、增强功能、丰富手段和改善业绩来更好地服务经济发展需要，提高国内银行业的核心竞争力，维护国家经济金融安全。

　　(五)政府要提高驾驭市场经济的能力，发挥市场配置资源的基础性作用，除了使用间接的经济和法律手段，还要使用有影响力的直接金融调控工具。商业银行从盈利性考虑，不愿为我国经济、社会发展瓶颈领域提供信贷资金，有些甚至普遍撤消了在农村或不发达地区的分支机构。政府对更好地发挥政策性银行或开发性金融机构作用的需求更加迫切。

　　(六)目前各级政府的信用能力和信用意愿都在不断提高，努力打造诚信政府，并肩负起社会信用体系建设的责任。各级政府已经开始把政府信用作为重要资源和力量加以运用。

　　二、开发性金融与政府合作的基本原理

　　服务国家发展战略、贯彻国家宏观经济政策、落实科学的发展观是开发银行与地方政府一致的目标与任务。开发银行以政府组织增信为基础，发挥政府的组织优势和开发银行的融资优势，以政策性融资和信用建设推动地方经济发展。开发银行特别致力于政府关注的东北振兴、西部开发、三农、教育、卫生、中小企业和县域经济等一些社会发展瓶颈领域，通过市场建设、制度建设打通瓶颈。双方立足政府信用，通过完善或逐步完善项目的法人建设、治理结构建设、信用建设和现金流建设，使建设项目的融资能力大大增强，发挥“四两拨千斤”的“杠杆”效应，最终实现富国与富民的目标。

　　开发银行与政府合作是建立在国际惯例与中国国情充分结合基础上，挖掘和运用政府信用，实现政府目标与银行经营目标的双赢。在中国共产党长期执政的基础上，党和政府肩负着推动国民经济发展的责任和义务，具有制订产业政策、行政管理、经济管理、财政管理、市场建设、社会信用体系建设，特别是组织干部管理等多项职能。这些都是政府信用的重要组成部分。开发银行与政府合作就是运用政府信用的高能量，以政府组织增信的方式，实现促进经济发展和控制金融风险的双赢目标。

　　财政信用只是政府信用的一部分。开发银行与政府合作不是简单地要求财政补贴，而是发挥财政资金的杠杆作用，实现财政收入和企业现金流的双增长，减少财政负担。因此，开发银行推动了健康财政建设，开发银行贷款不构成财政过度负债。

　　开发银行与政府立足政府信用基础，通过政策性贷款承诺，拉动地方规划先行，高效地推动项目前期工作，使固定资产投资的项目流和现金流得以共同开发，减少和消除经济社会中的种种不确定性。这不同于过去的“先有项目后找钱”“有多少钱办多少事”的模式，是开发性融资拉动地方经济社会协调发展的新形式。

　　三、开发银行的风险控制措施

　　开发银行的工作方式是打捆评审、平台评审，按项目测算现金流，按项目承诺贷款，签订开发性金融合作协议，根据项目批准程序和前期工作落实情况核准并签订借款合同，按工程进度付款，开发银行和政府共同监督管理。

　　开发银行贷款的指导原则是：以信用建设为核心、以市场建设为导向，以组织增信为基础，以平台建设为依托，以组合风险控制为特征，以项目建设为重点，以合同管理为主线。其风险控制措施主要有：

　　(一)推动融资平台建设，量化借款人风险

　　协助政府整合资源，设立或重组从事基础设施建设的大型国有企业，完善法人治理结构，落实资金的借、用、还机制，使其具备政府规划内的基础设施建设项目融资和管理的能力。

　　通过全面考察地方经济发展、财政收支和信用建设的落实状况，评估地方政府的组织增信能力。根据组织增信情况和借款人的信用能力、信用意愿，确定借款人的信用等级和风险限额。

　　(二)严格贷款项目筛选，执行国家产业政策

　　贷款项目筛选需遵循以下原则：

　　1、符合国家产业发展政策和开发银行信贷政策；

　　2、列入未来五年发展规划或城市规划，并满足国家对固定资产投资项目的批准条件，可以开工建设；

　　3、突出地区特色产业、有比较优势的项目以及对地区经济社会发展影响较大的项目；

　　4、坚持经济效益优先，兼顾社会效益，减轻财政压力。

　　(三)进行风险组合管理

　　开发银行按照风险组合管理的原理，对各行业项目进行组合，打捆进行贷款评审。根据资产的相关性和产业、资金的上下游关系，使各子项目之间形成优势互补，降低单个项目风险，对冲部分信用风险。打捆评审和组合管理使贷款项目整体组合的风险小于单笔资产的风险之和，发挥了整体现金流偿债的优势。

　　(四)设计和评估社会瓶颈领域业务风险模型

　　在开展社会瓶颈领域业务之前，首先要设计风险模型。风险模型是对某一类业务的风险进行识别、计量、控制和动态管理的机制和方法。风险模型量化了信用建设和风险控制机制的成果。总行信用风险管理委员会对风险模型的科学性和有效性进行审议后，分行才能按照风险模型开展业务，以确保这类业务的信用风险控制在开发银行可承受范围之内。

　　(五)将现金流作为贷款评审和决策的主要依据

　　在融资平台(借款人)的风险限额之内，对贷款项目组合总体偿债能力进行评审，在偿债现金流总体平衡的前提下，对未来3-5年拟建设的项目进行总体贷款承诺。

　　对贷款承诺范围内项目组合实施核准制，在单个项目符合全部项目建设审批条件和综合偿债覆盖率至少要大于100%的条件下，再分别签订单个项目的借款合同并发放贷款。

　　(六)推动信用建设

　　推动政府通过加强政策指导、信息服务、组织协调、建立奖惩机制等措施完善市场运行机制，改善社会信用环境和信用体系。政府通过向借款人注资、补贴、考核、选聘管理人员、组织协调、政策引导等方式发挥组织增信作用。在资金的使用和管理过程中引入人大、审计、会计师、信息披露等外部监督，建立外部约束机制。

　　通过签订开发性金融合作协议，将双方的合作成果以协议的形式固定下来，明确双方下一步合作的内容和推动信用建设的标志性事件，为贷款的安全使用和偿还提供保障。

　　(七)加强贷后管理和本息回收

　　根据项目建设进度和信用建设标志性事件的落实情况，在未来的3-5年或更长的时间段内逐步形成贷款发放，并严格审查资金的使用情况，落实工程监理、招投标和外部审计，加强项目建设和经营的管理。

　　根据项目的经营期，在未来10-20年或更长的期间内分期还款。平均每年的放款和还款额度都在开发银行和借款人可承受的范围之内。密切跟踪借款人的现金流状况、政府的财政预算安排情况，确保还款资金的落实。

　　四、开发性金融与财政风险防范

　　(一)开发银行贷款不构成财政过度负债

　　政府对开发银行贷款发挥的是组织增信的作用，即以政府信用为开发银行贷款的借款人的企业信用进行增信。

　　建立在政府组织增信基础上的开发银行政策性贷款主要包括三类。一是属于财政直接投资范围内的、自身现金流不足的公益性项目贷款，前期依靠财政对平台企业的补贴作为还款资金来源的一部分，主要基于政府的财政信用对借款人增信；二是政府参股控股的基础设施项目贷款，依靠项目自身现金流还款，主要基于政府的经济管理能力对借款人增信；三是独立的大型国有企事业单位贷款，依靠借款人自身的综合实力还款，主要基于政府的组织协调能力和干部管理能力对借款人增信。

　　第二类和第三类贷款与财政没有直接关系。对于第一类贷款，在还贷期内列入预算的财政补贴，是本来就应列支用于项目建设的资金，属于正常的建设性支出，不能简单等同于预算还债。企业获得的补贴虽然源于财政资金，但已经通过组织增信转化为企业法人的现金流。组织增信的目标是使平台企业成为独立承担责任的市场主体，摆脱对政府的依赖，降低财政风险。

　　(二)财政补贴支出符合《预算法》规定

　　将一定的财政补贴支出列入预算并通过人大审议，符合《预算法》的有关规定。这种做法在国内已有先例，也符合国际惯例。首先，这种补贴支出属于建设性支出。其次，需要补贴的公益性项目，均属于社会公共物品范畴，其生产具有长期性，需要统筹规划，持续投入财政资金。而财政预算一年一定，具有短期性。因此，人大将某些建设性支出在一定时间内固定下来，列入每年的财政预算，将使财政支出的规划性更强，符合科学的发展观。

　　(三)开发银行贷款没有增加财政风险

　　开发银行运用政府的财政信用，目的是发挥财政的杠杆作用培育平台企业现金流。基于财政信用的贷款项目，都是本来就属于财政直接投资范围内的公益性项目。开发银行贷款弥补了财政资金的不足，加快了项目的建设。这些项目虽然直接的现金流不足，但间接的经济效益和社会效益均很大。项目加快建成后，其效益最终将体现到财政收入和平台企业现金流的增加，以及人们生活质量的改善。因此，开发银行贷款并未增加财政的风险。

　　(四)开发银行贷款提高了财政收入和资金效益

　　开发银行贷款支持基础设施建设，一方面将土地的潜在收益显现出来，直接增加了财政收入。另一方面改善了城市的投资环境，吸引更多的企业投资，间接增加了财政收入。财政收入增加又会相应地带来了基础设施投入的增加，形成良性循环。既符合健康财政的管理目标，又降低了开发银行的贷款风险，同时给老百姓带来实惠。

　　过去每年由财政部门将城建资金划拨给建委，建委再交给市政工程局完成城市建设。资金筹措、使用、建设和管理分别由不同的部门负责，政企不分、各管一段，没人负全责，整体效益难以体现。现在财政将每年的城建资金注入融资平台企业，由企业按照政府批准的城市建设规划和公司的年度建设经营计划，组织实施基础设施项目，确保财政投入的资金保值增值。政府负责宏观规划和决策，企业负责具体管理和实施，实现了政企分开，责任明确。

　　(五)开发银行贷款推动了制度建设

　　为建立起长期有效的还款机制，开发银行主动引入人大、政协和纪委、审计部门的监督，要求与项目有关的资金安排通过人大审议批准，财政补贴制度化，财政支出要列入财政预算；推动政府土地出让制度的改革，使收益部分收归国有；推动作为融资平台的国有企业改革，建立借、用、还一体化的治理机制。

　　因此，开发银行贷款成为廉政贷款、阳光贷款。开发银行贷款的成效不仅仅是建设了几个项目，而是通过融资推动了基础设施建设管理的制度建设，使土地市场规范化，促进了国有企业的改革。

　　五、开发性金融对宏观调控的贡献

　　(一)开发性金融符合国家宏观调控政策

　　开发银行贷款支持的项目均符合国家产业政策和发展规划，符合项目审批程序，不会造成过度投资和重复建设。本次宏观调控以来的几次违规项目清理，均没有开发银行贷款。

　　(二)开发性金融是国家宏观调控重要工具和组成部分

　　开发银行着眼于规划先行和整体开发，合理配置投资。通过大额政策性资金的支持，介入项目前期工作，提高了规划水平和项目建设的成功率。政策性贷款能够实现结构调整、区别对待、有保有压，避免大起大落，确保国家和地区的重点项目、关键项目和关系全局项目的资金链不断，有利于建设健康的财政和健全的金融，为改革发展稳定服务。

　　以往交通、土地、城建等政府各职能部门各管一块，没有一个部门能够把一个城市完整的城市建设规划与经济发展规划结合起来。开发银行运用贷款杠杆，促进城市发展规划、城市建设和土地管理相结合，引导了投资的合理配置。

　　(三)开发银行打通了融资瓶颈，调整了融资结构

　　开发银行的融资平台建设和市场建设，为吸引其他资金奠定了良好的基础，打通了社会发展瓶颈领域的融资瓶颈。境内外的机构投资者、民营资本已开始在开发银行的引导下参与城市基础设施建设。

　　开发银行还通过组织银团贷款、管理资产等多种方式，吸引其他商业银行参与煤电油运等瓶颈领域的融资，间接地减少了商业银行投向

房地产、电解铝等限制行业的信贷资金。开发银行有效地发挥了资金导向作用，实现了融资结构的调整。