物业税：为什么征和怎样征

　　——中国城乡建设经济研究所所长陈淮博士访谈录

　　权威访谈 本报记者 柏晶伟

　　一、物业税的首要职能是维护社会公平

　　问：最近一段时期来，关于开征物业税（或称不动产税、房地产税）的问题引起了社会的普遍关注。我国为什么要考虑开征这个税种呢？

　　答：讨论这个问题需要先声明，这里所说的都仅仅是作为学术探讨性质的个人意见。完全不意味着正式的政策取向。

　　有资产就要征税。这在市场经济下是一个常识。要不要开征物业税，这本来是一个无需讨论的问题。资源特许利用、交易、所得、资产持有，这是全世界政府获取税赋收入的四个基本环节。有资产就要征税。在所有国家都一样。在市场经济下，土地、住房是一种资产，持有这种资产就要赋税。这个税是增加政府提供公共产品的能力、调整社会公平尺度、促进资源合理利用以及调整公共利益与私人利益和商业利益之间关系的重要税种。

　　问：老百姓有套房子是用来住的，是生活中不可或缺的，为什么要对老百姓的生活必需品征税呢？这合理吗？

　　答：你这个问题问得非常好，也非常尖锐，是目前很多人对物业税心存疑问的第一大问题。但你这个问题中有两个模糊之处。一是，老百姓有穷人富人之分，富人也是老百姓；二是生活必需要有个社会必要的尺度，还要和资源节约结合起来。

　　我们先说一个首要的必要性，这也是中国现在需要考虑开征物业税的最重要原因之一。这就是调整富人和穷人在资源占有上的利益关系，维护社会公平。

　　在过去二十余年的发展、改革、开放过程中，中国不同的社会阶层在财富占有上已经呈现出了较大的差距。开征差别税率的物业税，一方面可以通过税收手段抑制富人过度占有资源，特别是占有优质资源；另一方面可以使政府获取更多的资源，通过完善住房保障体系来帮助中等收入、低收入和特困群体获得住房及改善住房条件。

　　问：您的意思是物业税将对富人多征、高征对吗？富人的房子也是花钱买的，如果是合法善意取得，为什么就要高征、多征税呢？如果富人有多纳税的义务，不是在个人所得税环节就调整了吗？为什么还要在财产持有上再征一次呢？

　　答：这个问题追问得也非常好。物业税是要依据对资源的占用程度来征收的。我们举个例子说。如果富人占有一所很大的别墅，大到可以尽情地养花、养鸟、养宠物，尽管他是花钱买的，是合法善意取得的，但由于他占有了这么一大块优质资源用于奢侈性消费，全社会用来提供国民财富的资源就少了一块。由于土地等资源是有限的，富人的奢侈性需求占用得多了，是不是公共利益、穷人的利益就受到损害了呢？能够带来国民财富增加的宝贵资源被富人奢侈性消费占用，这对社会发展显然是不利的。那怎么办呢？就用物业税来调节。要么你交很重的税负，要么你把这个大园子用于经营性用途，比如说改成能为国民财富带来增量的星级酒店。迫使富人不能浪费有限的资源，这不仅合法，而且也很公平。

　　问：对多占有资源、占有优质资源的富人征税，这容易理解。但普通工薪阶层，穷人拥有的生活必要住房是否也要征税呢？

　　答：这个地方有个学问。不能简单地说是否征，而要看征多少和适用税率是多高。在必要限度内，可能只需交很少的税，象征性地交一点税，甚至适用税率是零。零税率不等于不征税。穷人、低收入群体生活必需部分的自有住房仍是课税对象。只不过你需要交的税款是零分。这不是玩游戏。这是制度设置的必需。就像个人所得税，1600元以下月收入不用交税，但有关部门一再声明，这1600元标准的“学名”，也就是严格的政策说法不叫“起征点”，叫“扣除额”。财政部、国家税务总局在贯彻实施新个人所得税法的通知中明确规定“除国家统一规定减免税项目外，工资、薪金所得范围内的全部收入，应一律照章征税”。请注意是“工资、薪金所得范围内的全部收入”。我理解，就是1600元以下的工资、薪金也要征税，只不过税率是零。对穷人、低收入群体的物业税也适用这个道理。零税率不是没税率，就像零度不是没温度一样。通过这种制度设置，就可以即维护了税制的统一性与严肃性，又保护了普通老百姓、中低收入群体的利益。

　　二、开征物业税的制度意义在于维护公共利益

　　问：除了调整社会公平，物业税和工薪阶层、普通老百姓还有什么关系呢？

　　答：这个关系可大了。对我国来说，物业税的还有一个极其现实和重要的职能，就是推进资源节约。

　　中国不仅是一个人多地少的国家，而且是一个处于城市化快速发展过程的国家。在过去二十余年中，我国城镇居民人均居住面积从1980年的不足5平方米提高到了2005年的26平方米。在1999年到2005年的7年间，城镇居民每年每人居住面积的增长都在1平方米以上。二十余年里，中国的城镇人口从1．9亿人增长到了5．4亿人。按照这样的住房改善速度和城市化速度，中国可用于居住的土地将不可能满足未来15到20年发展的需要。不仅土地不够用，水资源和能源也严重短缺。人们很容易注意到，老百姓居住用能，已经从照明、听收音机发展到用彩电、冰箱，又发展到用空调和各种电热器具。目前中国一次能源消耗中超过40％以上的部分用于了建房子和住房子。而中国恰好是一个能源资源严重匮乏的国家。怎么应对呢？就得鼓励资源节约，抑制过度消费。

　　节约资源是公共利益。这个公共利益包括国民经济可持续发展的利益，包括我们这个社会全体成员的利益，包括我们子孙后代的利益。请注意，这里所说的“过度消费”不仅包括富人的奢侈性消费，也包括中等收入阶层、普通工薪阶层享受性的消费。物业税真正开征时，单套面积过大，超出普通住宅标准或者生活必要限度的房子可能适用税率就要明显高一些。2005年党的十六届五中全会“关于十一五规划的建议”中明确指出，要“发展节能省地型建筑，形成健康文明、节约资源的消费模式”。

　　问：政策应当鼓励老百姓有自己的房子才对，为什么有了自己的房子政府要来收税呢？

　　答：过去一些年来的住房制度改革、发展房地产市场等都是为了让老百姓拥有自己住房，这个目标没有疑问。但人人有房住、大多数人拥有自己的住房，不能光靠盖新房子。还要通过一定方式的鼓励流动，加快存量资源的优化配置。我国目前的城镇住房资源总量已达165亿平方米。但由于历史因素，这些资源的分布存在着两个极大的不合理。其中，一是从上世纪80年代初期起的很长一段时期内，为了应对当时严重的住房短缺危机，政府采取了“鼓励单位自建住房”的政策。机关、企业均可利用所占有的城市土地自建职工住宅。由此形成了严重的城市功能分区混乱。居民住宅与商业区、政务区、工业园区以致旅游区相互混杂。这种状况导致了宝贵的城市土地资源的极大浪费。二是中国曾长期实行“福利分房”制度，居民的住房位置以及空间大小几乎完全不取决于个人或家庭的意愿。“分到什么房子就得接受什么房子”。这种被迫接受的资源配置格局，使大量住房资源实际上处于低效率的利用状态。社会资源所能提供的福利水平被大大降低。从1999年起，中国实行了大规模的住房制度改革。通过市场途径实现“以小换大”、“以远换近”、“以差换好”已成为人们的普遍要求。要实现这个目标，就需要促进促进存量住房资源的流转。

　　在持有环节的开征物业税的同时，降低交易、流转环节的税负，促进一级市场、二级市场、租赁市场和中介市场等多层次市场体系不断趋于完善，可以有效地推进现有住房资源的市场化流动，优化城市土地资源的配置结构，提高城市住房存量资源的利用效率。让所有资源都得到最充分、最合理的利用，这也是一种公共利益。

　　问：不论怎么说，增税就会抑制住房消费。2005年中央经济工作会议的重要议题就是要努力扩大内需。这其中的矛盾怎么解决呢？

　　答：这个问题问得很专业。解决好制度建设与经济调控之间的矛盾的确是非常重要的。其实，税也是一种经济运行的调控手段。人们常听说的“财政政策”，其中就包括动用税收手段调整短期的经济运行状态，调整国民经济中的供求关系。

　　物业税是增强政府对社会经济运行调控能力的一个必要工具。举个例子说。现在人们已经对通货膨胀和通货紧缩这些说法比较熟悉了。通胀与通缩之间的相互交替、轮动，是市场经济下不可避免的常态现象。通胀实际上就意味着货币资产贬值而实物资产增值。通缩则正好相反。通胀时，社会普遍的经济行为是“以币求货”，而通缩时则是“以货求币”。买卖住房等不动产，恰好是大多数人“货”、“币”转换的最好方式。建立和完善针对实物资产持有环节的物业税，政府就可以通过物业税与利息税等财政手段、利率等货币手段的反向调整，实现对宏观经济运行状况的有效调节。例如在通胀预期强烈时提高利率、降低利息税，同时提高物业税，鼓励人们持币；在通缩预期强烈时则相反，鼓励人们投资实物资产。就是说，鼓励消费扩张就可以通过减免物业税来鼓励人们购房和持有房产。调整经济运行，这也是一种公共利益。

　　问：税是政府利益的体现。增税是不是就是政府的利益多了，老百姓的利益少了？

　　答：首先得说，存在这个矛盾。但应当强调的是，在正常的制度框架内，政府利益本身就代表公共利益。市场经济下政府的首要职能就是维护公共利益。

　　土地、房产有个特点，随着国民经济的发展、城市环境的改善，其价值会不断升值。物业税最重要的制度功能之一，就是让政府所代表的社会公共利益有机会在长期发展过程中持续不断地分享城市化、工业化以及经济规模扩张所带来的好处。同时，还可以使政府在改善基础设施、优化环境，提供更多公共产品的投入获得间接补偿，使公共利益获得可持续的扩张动力。设置物业税的目的之一，就是要让公共利益有更多机会分享土地增值的收益。

　　三、我国开征物业税的基础条件已经趋于成熟

　　问：我国是从计划经济转型而来的，老百姓持有不动产才刚刚起步，人们对“有资产就要征税”的观念还比较生疏，从目前看，我国开征物业税的条件是否成熟了呢？

　　答：开征物业税的条件分为技术条件和社会基础条件两部分。关于技术条件和社会条件的区别，可举个例子来说明。利息税本来也应当实行累进税率才对。对存钱多的富人和存钱少的穷人实行差别税率。这个道理大家都同意。但实行差别税率需要金融系统全部联网和完全实名制的技术条件。有这个技术条件，才能让富人在多少个银行开户、开多少帐户都逃不了税。但现在我们的技术条件还达不到，就只能先暂实行比例税率。比例税率实际上是一种不得已而为之的选择。

　　物业税涉及的社会利益关系非常复杂。怎么征、怎么管、怎么评估、采用什么样的手段等需要完善的技术条件。现在看，我们还处于加快筹备的过程中。但开征物业税最重要的基本条件，不是税收部门的征管能力、征管手段，而是社会居民拥有私人资产不断累积的能力。

　　问：您刚才提到利息税。利息税不也是对财产征税吗？为什么又要开征物业税呢？

　　答：从上世纪80年代初期起，中国城镇居民的生活改善、社会富裕程度的提高，已经走过了三个基本阶段。

　　从20世纪80年代初期到90年代初期的10年，人民生活改善和社会富裕程度的提高，主要体现在收入的不断增长上。在那个阶段，在遇到通货膨胀时，只要提供物价补贴就可以有效保护中低收入群体的利益。因为那个时候，很少有家庭拥有存量资产。人们的基本利益主要体现在当期收入与当期支出的对比关系上。与此相应，针对流量收入的个人所得税就可以起到调整社会公平的作用。

　　从上世纪90年代初到21世纪初，人民生活改善和社会富裕程度的提高，主要体现在与收入增长的同时，私人金融资产开始实现加速累积。储蓄存款、国债债券以致外汇、

股票等成为了私人财富的普遍体现形式。在这个阶段，当通货通胀对人们的存量财富构成贬值威胁时，“保值储蓄”的政策就可以有效保护大多数人的利益。因为人们的资产构成中主要是高流动性的金融资产。也正由于持有金融资产开始成为社会的普遍现象，我国在这一阶段针对存量资产性质的储蓄恢复征收了利息税。

　　问：您的意思是说，随着社会经济的发展，社会富裕程度的提高，我国不仅已经走过了单纯对收入征税的阶段，走到了对资产征税的阶段了；而且走到了不仅对流动性的金融资产征税，还要对不动产征税，对吗？

　　答：是的。从21世纪初以来，随着住房制度改革的不断推进和人们私人财富的进一步累积，不动产已经进入大多数家庭的资产构成。社会对

房价高低反映强烈，恰好说明的是人们的私人财富累积已经进入到普遍拥有不动产的阶段。与此相应，不仅调整社会公平需要有新的手段，而且开征物业税的社会物质基础也已经具备。

　　四、开征物业税的目标并非就是“对第二套房课重税”

　　问：人们有种认识，认为征收物业税的主要目标就是为了抑制拥有多套住房，因此应当对第二套房课以重税。这种说法对吗？

　　答：刚才我们已经说过，物业税的作用之一就是要抑制过度占有资源，保护必要消费。但我个人看法，这个“过度占有”，不是按第几套房来区分的。一个富人只占有一套房，但是这套房非常大，而且地处风景名胜区，价值不匪，这套房子也得适用较高税率。在前几年“房改”中，一些中央机关的干部按级别应享受一定的住房面积，但当时单套面积的没有那么大的，很多人配住的就是“2＋1”或者“2＋2”。就是80年代盖的居民楼中一套“两居”加一套“一居”；或者一套“两居”加另一套“两居”。但这个“2＋1”或者“2＋2”的建筑面积一共才只有70－90余平方米。这个“第二套”恐怕就不该课以重税。因为不论按干部住房标准还是从自住性住房的必要标准看，他们的居住总面积并未“超标”。原则说，物业税应按个人持有的资产价值征税，而且是按现值征税，不是按“第几套”征税。

　　问：如果拥有超过自住范围以外的房产，租出去牟利，物业税是否会对此加以限制呢？

　　答：可以肯定地说，应当对超出自住范围用于出租牟利的房产征收一定强度的物业税。但这里面也有个区别对待的问题。单位面积价值高的别墅、

豪宅，就应当适用较高税率；相反，单位面积价值较低的普通住宅，就应当适用相对较低的税率。为什么呢？因为我们还要考虑到租赁市场发育的问题。普通住宅的主要承租人是穷人，是低收入群体。物业税征得高，租赁市场的租价就高，不利于租赁市场的发展。“对第二套房课重税”的想法，出发点可能是抑制富人占有更多资源，促进社会公平。但这种想法失之简单了。有人买了房子用于出租，才有租赁市场存在和发展的基础。而租赁市场恰好是和低收入群体、困难群体和流动人口利益关系最密切的市场。不仅如此，租赁市场还是政府住房保障政策贯彻实施的基础。在我国的住房保障体系中，针对困难群体和特困群体的“贴租”政策，包括实物贴租和货币贴租，都需要有一个足够大的租赁市场存在才能有效实施。美国加州有条调控房地产市场的法律，禁止租赁价格在一年内的上涨幅度超过7％。为什么呢？因为租赁市场的需求才是最真实的需求，因为租赁市场是和穷人的利益关系最密切的市场，因为租赁价格最直接地影响房产投资回报的预期。

　　问：有人猜测，分次、分年征收的物业税会取代目前一次性缴纳的土地出让金，因而会降低房价。是这样吗？

　　答：在房地产开发、交易、持有环节的税制改革，基本方向是“明租、清费、正税”。物业税是否是取代土地出让金的一种“费改税”，目前学者中还有不同认识。但比较倾向性的意见是，土地出让金的性质是“租”，是政府作为土地所有者的利益体现；物业税的性质是“税”，是政府作为公共利益的维护者、社会经济关系的调节者获得的公共收益。二者的性质是不同的，后者可能并不能取代前者。也就是说，收了土地出让金也可能仍要再收物业税。这取决于怎么定义目前收取的土地出让金。

　　退一步说，物业税取代土地出让金，也不一定能使房价真正便宜。因为房价包括购买价格和持有价格两个组成部分。分次收取物业税时，持有价格的风险会大大增加。因为物业税是按现值征收的，而在50－70年的时间范围内，土地价格一定是不断提高的，而且在城市化快速发展过程中提高的速度还会很快。最终算下来，也许分次支付的价格要比一次性支付的成倍增加。

　　问：还有人提出，开征物业税时应当只对此后购入的新房征收，以前买的就不能再回溯征收了。这个说法对吗？

　　答：这部分地取决于怎么定义目前收取的土地出让金。因为现在收取的土地出让金实际上是个“费”、“租”、“税”混淆的产物，其中确实已经包含有一定的对占有资源征税的意义。如果撇开土地出让金的问题，那么开征物业税恐怕就需要针对所有住房征收了。那种“不能回溯”的说法是把交易环节的税负和持有环节的税负混为一谈了。为什么要对以前购买的房产也征呢？我们前面说过，物业税的作用之一是要让公共利益分享土地升值的好处。一条地铁修到一个小区，这个小区的房地产就升值了。政府需要通过征收物业税的方式把这个增值的好处部分地转移到公共利益中来。