探索中的中国农村养老保险

　　□刘从龙(劳动和社会保障部农村社会保险司副司长)

　　探索的开始

　　我国农村养老保险的探索是在上世纪80年代中期开始的。当时的背景是什么样的？

　　首先当然是农村人口多，农民收入低。

　　第二是农村人口的老龄化速度非常快，一方面是由于计划生育政策的实施，另一方面是受人口城镇化的影响，流向城镇的主要是青壮年劳动力。这样，农村老龄化比城镇高出一到两个百分点。

　　第三是土地保障和家庭养老的功能在弱化。土地收入在农民收入中的比例相当低，有的地方甚至低到三分之一以下，农民主要收入来自打工。最近我们深入农户进行了一次调查，8天里访问了100多户农民，情况基本如此。

　　家庭的养老功能在弱化。家庭小型化是一个方面，另一方面，农村年轻劳动力向城镇转移，导致在家庭中年轻一代和老龄一代间经济联系已不再那么紧密，不像过去一样一个大家庭，父亲控制家庭资源，可以把家产遗传给子女来继承，以此获得自己的养老保障。现在的情况已经发生了很大的变化，农村家庭的经济资源已经不再掌握在老一代手中，致使家庭养老的实际能力在弱化，相当多的农村老人生活在相对贫困中。农村

养老保险的探索就在这样的背景下开始。

　　上个世纪80年代中期，国家“七五计划”提出抓紧研究建立农村社会养老保险制度，通过试点，逐步实行。1991年，民政部根据国务院的指示，选择部分县市进行试点，到2005年底，全国1800多个县不同程度开展此项工作，5400多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有200多万农民开始领取养老金。

　　农村养老保险模式与城镇企业职工基本养老保险不同，主要的特点是个人缴费为主，集体经济有能力的情况下给农民一些补助，国家给予政策扶持。在过去一段时间里，许多地方的政府扶持并没有得到很好的落实，但现在已经有地方政府开始拿钱对参保农民进行补贴了，如北京郊区、江苏南部的一些地方，这是很好的现象。

　　在管理方面，农村的养老保险采用的是完全个人账户基金储备积累的保险模式，即个人缴费，集体和政府的补助全部或绝大部分记在个人名下。以县级为基本核算单位，发放养老金的时候是根据个人账户积累的总金额确定确定领取标准。交的多，发的越多。在工作的实施过程中，以政府组织与农民自愿相结合，不搞强制。

　　五个地方的试验

　　下面我举几个例子。一是山东省烟台市，最早开始县级农村养老保险试点，到目前98%的适龄农民都参保了(这个覆盖面是比较广的)，参保农民基本上每年交一次费，从最初一年交二三十块钱，到现在一年交几百元。现在这个市的农村养老保险基金积累已经达到16个亿，已经有十多万农民在领养老金，人均每月80多元。对农民来说，口粮基本自给，如果有80元零花钱，农村老人生活基本没有问题。

　　再一个江苏省的苏州市，那里经济比较发达，现在政府开始拿出一部分钱来补贴农民，提高他们的保障标准。各级政府给的补贴达到农民缴费的50%，实行“大账户、小统筹”，一部分统筹建立农民小的基本保障，另外一部分是个人账户。

　　另一个例子是北京市。北京今年刚刚决定，每年市政府财政拿出5000万支持农民参保，比如大兴区每年拿出1400万来支持农民参保，而且要求将来保障水平达到低保水平的120%以上。

　　前面这几个地区都是发达地区，另外，一些欠发达的地区也在探索支持农民参保的方法：比如安徽省霍山县出台政策，对农民养老基金给2%的政府补贴，就是说农民参保了，钱进入了个人账户，除了银行的利率以外，政府给2%的补贴，这样的话对农民有很大的吸引力。

　　新疆的呼图壁县则是利用养老保险的缴费证开展小额抵押贷款。因为农民参保后，养老往往是很长时间以后的事情，现在怎么样能见到效益？他们的缴费证上交了多少钱都有记录，如果生产等原因需要钱时，可以拿缴费证办理有关手续，通过银行抵押贷款。我们知道，农村金融里抵押是一个大难题，用保险证抵押，甚至可以借别人的证抵押，可以解决小额贷款的抵押问题。我们在新疆跟农民座谈，农民的反映非常好。那个地方农民养奶牛，需要小额贷款，八年来没有发生过一笔不良贷款，效益非常好。

　　当前的问题

　　尽管进行了艰难的探索，但还存在很多的问题，主要有这么几个：第一是认识问题，有两个方面的认识有待统一：一是土地和家庭保障是否可以解决农民的养老问题。有人说农民没有必要要养老保险，这是城里人的事，甚至有的学者认为农民不离开土地，就不能够享受社会保障，没必要给社会保障。可是，事实上土地的收入在农民收入中所占比例非常低，同时农村的土地只有使用权没有所有权，农民老了不可能像在国外一样把土地卖掉，或者像在德国那样把土地给下一代继承从政府那里拿一大笔养老金补助，而且老了没有劳动能力了，有土地也没有用了。

　　二是目前是否有建立农村养老保险的条件。根据有些专家对欧洲13个国家的调查和研究，他们把养老保险覆盖到覆盖到农村时，农业的国民生产总值占15%以下，现在我们国家早已达到，而且已经进入工业反哺农业、城市带动农村的时候，应该是时候了。当然在全国普遍开展农村养老保险有一定困难，但应该看到，不少地方已经具备了这些条件。而且，要建立一项储备积累的养老保险制度，并使它发挥应有的功能，一般需要20到30年时间，这时我国将进入老龄化高峰期。可以说，我们从现在开始，时间已经相当紧迫了。

　　第二是相关政策、制度有待完善。现在应该把农村养老保险纳入到国民经济和社会发展的规划，不能说这个事情以后再说。我们现在要完善社会保障体系，如果没有农民的

社会保险，这很难说是一个完整的体系。其次各级政府要加大必要的财政支持，现在的财政收入每年有几千亿的增长，这当中应该有农民的一份。城镇养老保险每年中央财政补贴达550多个亿，而根据学者调查，城市与农村社会保障的覆盖面是24∶1，社会保障水平上的比例是22∶1。

　　第三个是基金安全问题。渠道要进一步拓宽，要解决资金的增值问题，要注意安全，不能把老百姓的钱弄丢了。

　　下一步，我们的工作思路是，以经济较发达和城镇化发展较快的地区为重点地区，以非农就业和收入稳定的农民为重点群体，不断推进农村养老保险。重点要做好这样一些群体的参保工作：一是4000万被征地农民，这部分人无地、无业、无创业资金，部分人生活非常艰难，我们正在积极探索解决这个问题。其次是农民工，我们认为应该建立适应农民工特点的养老保险办法，使他们能够参加得了，享受得到。再者是在一些有条件得地方探索，加大扶持力度，支持并引导务农农民参保，逐步扩大农村养老保险的覆盖面，提高保障水平。

　　(本报记者肖华根据录音整理）