三农困局呼唤大智慧

　　鲁宁

    建设和谐社会，最难的就是如何破解“三农”困局。年前年后，舆论对“三农”的关注有两个热点：

　　一是新年起全国取消农业税，舆论普遍持赞同态度。事实上，去年一年内，全国至少 有28个省（市、区）已提前取消了农业税。

　　二是去年农资价格与粮价同步上涨，甚至出现前者涨幅高于后者的现象，吃掉了部分种粮直补款不算，部分地区的部分农民增产不增收。由于资源价格改革已启动，化肥、薄膜等大宗农资的生产恰以石油、煤炭、电力等资源型生产资料和能源作为原料，拉动今年农资价格继续上涨几乎不存悬念。如此一来，政府对农民“多予、少取”的扶农举措是否会被涨价因素所消弭？

　　既然话说到“消弭”，还该以更大的视野进行讨论。

　　我查了一下，此轮减“农负”最早起步于农村费改税，始发于1999年。从安徽试点到全国推开，“减负”内容则相继扩大，发展为最终连农业税也一起取消。

　　我还算了一下，从1999年到2005年年末，费与税两项累计减“农负”超过1000亿元，摊到全国每个农民头上人均受益120元。这还不包括政府财政每年实施的种粮直补等“三项补贴”使农民直接受益的另一本账。

　　可在肯定政府作为的同时，亦无法回避另一个新的矛盾：即许多农民似乎没有感受到减“农负”带来的直接好处。更有甚者，从1999年到2004年，“三农”问题总体呈继续恶化态势，否则无从解释中央正视和缓解“三农”问题的决心和举措这两年一再加力、加码。

　　那么为何会出现更大范围的“消弭”呢？依我之观察，捡大的原因阐述两条：

　　一条，当代中国的“三农”问题系半个世纪的积累演变所生。从2600年前中国开始征缴农业税起，历朝历代均未能从根本上解决过“三农”问题。仅就当代“三农”问题而言，本质成因至少涉及农地制度设置、乡村治理结构困惑、城乡二元社会矛盾、国家工业化长期牺牲农民利益为代价、农村工业化与城市化互相脱节、乡村自治民主政治制度发育迟缓等等大问题。其中，又以农地制度设置和乡村治理结构困惑这两大问题最为头痛。

　　再一条，按下葫芦浮起瓢———改革不配套。农民有8亿，农村与城市的面积比是60∶1，农业始终是弱势产业。这些因素，客观导致中国现阶段已凸显并尚在发展的各种尖锐社会矛盾，都与“三农”问题有直接或间接关联。而且，中国正处于经济社会急剧转型期，所派生的各种新矛盾或旧矛盾的“变种”又与“三农”问题互相交织，造成剪不断理还乱———直接遭致任何事涉“三农”的改革举措一经推出，均造成牵一发而动全身之局面。

　　举个例子：去年夏天不少省区稻田大面积“断水”，不是干旱导致无水可灌溉，而是农业税取消后村级水利费无处着落。加上农业税没了，财政转移支付又不足以维持乡村政权的开支，一定程度上损害了乡村干部的既得利益。结果呢，集体的水利设施无人管理和运作，大量农户被迫打开了“水仗”，许多地区的农民因此而欠收。

　　其实，“水仗”背后隐藏着3个矛盾：水利费从哪个渠道列支；管理和运作的空缺归谁填补；乡村机构消肿如何推进。仅解决不打“水仗”，就涉及到三个方面的配套改革，就整个“三农”困局之破解，涉及面之广不言而喻。改革不配套，“消弭”实难免。

　　也许正如上所述，社会舆论对政府特别是中央政府破解“三农”困局的诚意从不质疑，但对效果持有一定的怀疑。近期担心农资涨价抵消取消农业税之成果的网上议论，就属其一。

　　前文所及，破解“三农”困局，最核心的难题在于农地制度设置和乡村治理结构再造。相信以改革开放为中国所带来的“大视野”，高层对此看得更清晰。反过来，从小岗村农民集体按血手印始发的农村大包干始，直至目前全面取消农业税，20多年农村改革一直遵循“渐进”原则。一系列改革举措反映在面上，它似乎主要依赖于头痛医头、脚痛医脚的操作套路……

　　是改革推进的认识论和方法论有问题么？是不敢“长痛不如短痛”———直接“治本”么？不能一概而论。因为中国农村改革的初始力量来自体制内部，“体制”对改革的认识本身就依赖改革的推进而逐步深化。就是到今天，我们仍然看到，缓解“三农”矛盾似乎仍然只有政府在独立承担。

　　仍以“水仗”为例说事。浙江取消农业税全国最早，2000年就有动作。去年多个省出现“水仗”麻烦，浙江出现更早。浙江财政有钱，平息“水仗”最省心的办法就是政府财政出钱直补。但浙江没这么简单化操作。

　　制度创新分为4种形式：引导农民创建乡村水利同业公会（非政府组织），专理“水事”；将乡村水利设施出售给民营的水务公司进行物业化管理运作；村民组建股份化水利公司自我运作“水事”；体现于政府职能转型，财政资金重点用于乡以上干渠和重大水利设施投入。结果，浙江不打“水仗”不算，无意中还为将来乡村治理结构再造（农事农民自理）提供了有益尝试。其次，乡村集体水利设施的产权落地难题也迎刃而解。

　　至于农资补贴，今年当由以往的补贴生产与流通环节果断改为直补种粮农民。否则，农资补贴多半打水漂，落入利益集团的腰包。譬如仅去年8月，一方面化肥紧缺涨价，一方面国有“大化肥”出口同比增长120．8％。你说荒唐不荒唐？

　　综上所言破解“三农”困局，除了梳理其中错综复杂的矛盾和利益纠葛，还需要政府拿出更多的政治智慧，需要机构与社会、官方与民间就农村改革结成广泛的“统一战线”集聚改革的合力，需要引进“第三方”参与其中，需要跳出“三农”本身同步推进各项改革。

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