|
■汤安中
十六届五中全会提出，“积极推进城乡统筹发展”，我以为这个“统筹”的核心内容就是“反哺”。在过去很长一个时期中，一直是农业贡献工业，农村贡献城市。现在应该转变为工业如何反哺农业，城市如何支持农村。按照非均衡发展理论，目前我国经济社会的发展，已达到了非均衡发展的最大边界，基尼系数不能再增大了。必须进行非均衡回补，使
之趋向新的均衡，为下一轮的非均衡发展奠定一个全新的支撑力。设立大、中城市流域生态治理特种税，是整合全流域资源帮助上游农牧民尽早治理好全流域生态环境的双赢措施。
一、流域生态环境是怎样成为一种特殊公共产品的。
自然生态环境本是天然形成的，是大自然的恩赐，只能说是公共物品，而不是公共产品。那么，它是怎样成为“公共产品”的呢？是人为无节制掠夺所致。
甘肃定西地区是一个典型案例。《资治通鉴》的《唐记》载，公元753年，“是时中国盛强……天下称富庶者莫如陇右。”陇右即今天定西一带。那时，这里森林茂密、物产丰富、人民富裕，但由于以后的连年战乱，又加人口的急速增长，农村极度衰困，到1873年时任陕甘总督的左宗堂感叹道，“陇中（注：包括定西）苦极甲天下”。在这1100多年中，从“富庶甲天下”，跌到“苦极甲天下”，并非大自然发生了巨大变动，而是人为的掠夺大自然结果。此后的近一百年，人为的恶性破坏自然生态一直未停止过，大跃进、大炼钢铁以及无节制的人口生育，更使本来就十分恶劣的生态雪上加霜，使生态远远突破了自然本身恢复的再生力。终于形成今天西部电视片中所暴露的极目所望的群山，竟全是裸露黄土的荒凉景象。
在这种情况下，要获得一个良好的生态环境，就必须要有投入。而这是一个十分特殊的工程，投入者不能独享其成果，新鲜的空气、清纯的碧水，四处流动，谁也不能提出属于自己的产权有多少。于是，就成了比经济学上的“公地”更难处理的问题。当地农牧民谁都不愿割爱自己的耕地去种造福他人的生态树，何况，这是需要许许多多个群体协同的行为，而且它的产出效益并非短期能获得。同样的问题是，一个城市虽欲出钱、出力帮助上游治理好生态，其产生的效益也不是该市可以独享而且需要相当长期的投资，某届政府认真做了，也不能列入该届政府的政绩。于是，正如我们所见的，没有哪一个城市单独会挑起治理上游的生态责任。江河流域的生态就成为了一项公共工程上只能由国家领办。
2000年初的退耕还林还草的政策就这样出台了。它实际上是将江河流域的生态环境作为一种公共产品来经营的。国家规定每亩耕地还林（草）国家财政补贴200斤粮食，后改为160元，为期8年，荒山造林一次性补贴种苗款每亩50元。所有用工，如浇水、植树、平整土地，修埂蓄水、筑低坝拱水、填沟以及每年对林木的养护，均由当地农民负责出工完成。甘肃定西市安定区自2000年来，共退耕还林（草）48．13万亩、荒山造林44．4万亩，合计92．53万亩，据环保部门测算，每年每平方公里的水土流失从5600万吨减少到2700万吨，定西全区每年因此减少了10．5亿水土对中、下游的排泄。治理的成果是上、下游“大家共享”。
那么，西部还有多大面积需要治理呢？
据甘肃有关人士说，全省需退耕还林的耕地至少有6000万亩，而六年来总共才退了1270万亩，仅占1／5，按此速度还要25年之久。全部效益要在30年之后才能明显出现。农牧民深切希望加快退耕速度，但就是“国家没有指标”（即没有钱给）。许多县只退了该退地的1／10。有的还要少。青海需要治理的土地的任务也十分之重。据青海地质调查院介绍，目前青藏高原荒漠土地到了15万平方里！相当于一个半浙江省那么大，越来越多牧民无法正常放牧，不得不背井离乡过起“乞牧”生活，沦为“生态难民”。
农牧民迫切希望，国家拿出更多得多的转移支付来治理这项生态治理这项生态工程，使上中下游人民早日摆脱恶劣生态环境所带来的灾难。国家财力又怎样呢？国家财政能拿出于现今几倍、十几倍的财政转移支付来支持这项工程吗？我认为中央党校周天勇教授的一笔财政大账颇发人深思。他“以一个低水平的公平分配方案计算”：对农村的转移支付，包括对低收入农民补助·农村养老·医疗·教育·修路·自来水等，在“十一五”期间每年需要14204亿元；在城市方面，城镇的低保·养老·教育和医疗共计需要11500亿元；再是对中西部等地区转移支付每年3000亿元，三方面合计的“富财初步公平分配”的财政转移支付共需28704亿元之巨。他又指出“假如目前财政支出中已经包含上述公平分配支出的10％，则缺口在90％，即缺25800亿元财政资金。”这笔账不一定十分准确，但需支持的地方太多，又都很重要的，是可信的，显然要拿出太多钱用在退耕还林上，必要减少其他的“急需”，因此是不现实的。
由此看来，退耕还林所产出的这个生态流域的特殊“公共产品”，若无国家补贴，农民是不会去“生产”的，而国家则由于百业待举，需要“公平分配”的项目太多，数额太大又不能拿出太多钱，这样一来，有可能使这个工程再拖20年，也许要30年才能完成。那么，城市的现代化能等下去吗？生态环境的改善是城市现代化的前提。许多城市在现代化的建设中发现，由于良好的生态资源的稀缺，同样的建设成本越来越高，一些良好的规划无法付诸实现。总之，流域生态环境的治理拖延时日越长，诸多矛盾越来越尖锐，矛盾的群体性使城市的现代化步步为艰。
二、中、下游各大、中城市该不该以特种税形式，帮助各自中、上游农牧区共同早日治理好流域生态环境？
我们从调查中发现，按照目前的做法，在流域生态环境这种公共产品的建设中，实际上只是由国家与当地农民出钱出力一起建设的，而中下游大中城市并没作什么贡献，只是当作国家的公共产品来享受。但是，以往我们存在一种误识，总认为国家对西部欠发达地区的财政转移支付，主要来源于中下游大、中城市上缴的税款，因此，他们在这种公共产品中也已了出钱、尽力了。然而，当我们作深入研究后发现，其实，这道理似是而非。1．国家的税收来自全国人民，既有东部中下游地区的，也有西部欠发达地区的，那么，西部欠发达地区不同样“出钱”了吗？那么，让农民植树造林、平整土地就应付给报酬而不是白出力了。但国家并没付给劳动报酬。2．从经济学常识讲，税收的返还，东部总是高于欠发达地区，在上世纪80－90年代曾有过“国家钱投到哪里”之争。东部人士说“国家投资应该更多投向东部，通过梯度传递推动中、西部发展。”事实也如此，造价高昂的高速公路、立交桥多集中于东部，铁路、港口、机场集中东部，现代大工业集中东部，国家公务员集中东部，大学、医院等也集中于东部，可见大量税收源源不断返还东部。3．即使是投在“西部”名义上的财政工程款，但通过招标的形式，大部分钱仍都无可奈何地落到东部有实力的大公司腰包，换言之，东部上缴的税收，又通过“招标”这条“暗道”返回到了东部。市场经济总偏向强者。我们不妨再作进一步的深入探究，这些投在“西部”名上的大工程款，大都是天燃气、石油、煤、水电，这资源都是全国人民所共享的资源，大部分供谁用了呢？西气东送、西电东输、西煤东运，换言之，投在“西部”名义上的财政资金，又在用途上反回了东部。据以上三方面的分析，东部中下游大、中城市在流域生态环境建设的这种特殊“公共产品”上，事实上他们没有出力也没有出钱，只是当作一般公共产品来享用。从而使我们揭开了又一种不合理现象，那就是在这个特殊的跨流域的“公共产品”中，出现了这种怪现象，富裕的城市不出钱出力，而要贫穷的农村来出力，这岂不是又一种城市对农村的剥夺？岂不又是一种富裕城市居民不自觉地对贫穷农村农民的剥夺？虽然不是制度故意安排，但不能不说是这个制度安排本身的缺陷与不公平。因此，设立下游大中城市生态环境治理特种税，来帮助上游农民一起建设新的生态，正可以修正它的不公。也是对这种跨地区“公共产品”的特殊时期的制度安排，合理也合情。
三、征收物种税，也是为自己培育长久的国内市场。
我们的改革开放政策虽如日普照，但由于人文条件、自然条件及原有基础的不同，正如大地回春一样，南方总是先受春光之惠，东部地区受改革开放之惠也来得早、受惠大，而且在改革开放初期的短缺经济年代，获取了非常利润，这种非常态的丰厚利润，叫什么我们不必去追究它，但它确实使东部地区以超常速富裕了起来，这种历史机遇也许100年不遇一次！现在，也应该让西部“后知后觉”、自然条件极恶劣的贫困农民共享部分改革成果，尤其是对于同自己利害关系密切的上游地区农民。若一对一地帮带则更好，从而便于将它作为政绩考核目标之一，这无疑会短促使下游各大中城市更主动地拿出更多、更好招数帮助上游贫困地区农牧民来治理、恢复生态工程。其实，帮助了上游，也就帮助了大城市自己。在这点上，我十分赞同诺贝尔经济学得主萨缪尔森最近在答德国《明镜》记者的一段对话。记者问：“如果全球化也有不利的一面，人们应该怎样对待它？”萨氏答道：“也许我们应该使全球化进程放慢一些，但不能让全球化停下来，我们也不应该这样做。我们能做的是，帮助忍受全球化后果之苦的人。（行者——这正像我们的市场经济全面推开一样）我们可以用税收制度的力量，把像我这样的富人的钱再分配给不富裕的人。这几乎不会阻止我们的经济增长。”同样道理，通过设立大中城市流域生态治理特种税制度，把大中城市“容貌工程”“生态环境”上的钱，稍稍拿出一点“再分配给不富裕的人”，分配给自的给上游地区贫穷农民来治理生态环境，这几乎同样不会影响这些大中城市的经济增长，这符合资源最优化配置，何况是，帮助他们实际上也是帮助了大城市自己早日改善大中城市的生态大环境。同时还为自己培育起一个长久的国内市场。这对于克服过度依赖国外市场，意义极其深远。可谓一举多得。反之，若不通过这种特种税形式，那么，即使各大、中城市愿意“赞助”，各拿多少呢？谁说了也无效。
总之，我深以为，大大加快西部生态环境的治理，虽早已是各界的共识，但之所以进展如此之慢，问题的根本就在于谁对这个“特殊公共产品”的建设应担负起建设之责没搞清，用什么方式去建设没搞清。现在已到了必须立即搞清并付之行动，不能让生态再恶化下去了，否则我们将如何向子孙交待？
（作者单位：山东师范大学经济学院）
| 
