以人为本与基本公共服务平等化

　　——兼论中国改革的两种倾向

　　■大势观察■常修泽

　　以人为本，已成为研究中国改革发展和创建和谐社会的核心理念。但是，如何把握以人为本的“人”的科学涵义？如何从“人”出发构建基本公共服务平等化机制？按照“以 人为本”的改革观，在当前改革中应该注意哪些倾向？这是需要探索和厘清的问题。

　　一、以人为本的“人”的三层含义

　　“以人为本”的“人”字，中文书写虽然简单，但它的内涵却相当丰富。对此，我在《人本制度经济学大纲》曾提出“人的三层含义论”。这里作进一步的分析。

　　第一层含义，从横向分析，这里的人不应指某一部分人，甚至也不应指多数人，而应指全体人民。长期以来，在中国的社会生活中，在讲到“人”的内涵时，存在着根深蒂固的“着眼于部分人”的观念。近年来，情况有了变化，在报刊、文件和讲话中出现“让多数人享受改革发展成果”的提法，从实际内容看，“多数人”比“一部分人”要好得多，但是这种提法依然是不周严、不科学的。我认为，这个“人”，要强调“全体人民”。有三条理由：

　　第一，从理论上分析，中国共产党在当今中国是执政党。按照中共16大修改后的党章，中国共产党的性质已由“一个先锋队”（“中国工人阶级的先锋队”）修改为“两个先锋队”（“中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队”）。作为一个以“两个先锋队”为性质的执政党，在执政中，其使命和责任应该着眼于“全体人民”。

　　第二，从国际经验分析，在文明社会中，一般情况下出现事情，不少是处于社会边缘的小部分人。2005年10月在法国巴黎以及其他城市发生的社会骚乱，就是一个最新的社会案例。从有关报道看，所谓“闹事者”只有一、两千人，其原因涉及就业、社保、教育和移民等问题。可见，如果一个国家的社会政策忽视少数人的话，就难以避免社会危机。

　　第三，从中国的现实情况分析，“不到边儿”的问题往往出现在社会的“两端边缘层”。比如，在中国，按照原农村贫困线标准（即年人均纯收入668元），全国贫困人口约有2610万人；按照新的年人均纯收入924元衡量，在668－924元之间还有近5000万人；再加上各种突发因素和特殊的情况，总计贫困农民近1亿人；此外，城市还有2000多万需要政府给予最低生活保障补贴的人口，城乡加起来，大数是1．2亿生活困难的人口，约占13亿人口的9％，显然，这属于极少数。而恰恰是这极少数是社会应该特别关注的力量。当然，对另一边缘即合法致富的极少数富人也不能排斥。对于这“两端边缘层”，我的基本看法是，“一端，穷人不能再穷；另一端，富人可以合法再富并接受社会调节”。

　　用上述观点审视中国今天的战略、方针和政策，是不是做到了用“着眼于全体人民”的思想观察问题？有没有重要的遗漏？有没有“不到边儿”的问题？中共十六届五中全会采用下列提法“使全体人民共享改革发展的成果”，是对“一部分人”或“大多数人共享”观点的矫正，这是意味深长的。

　　第二层含义，从纵向分析，这里的人不应仅指当代人，而应包括后代人，是“多代人”的概念。现在人们讲的分配，还是指当代人的分配；所谓公平，也多指当代人之间的公平。我认为，除了“当代人之间的分配及公平”以外，还应考虑“跨代分配”和“代际公平”问题。2005年11月，我曾到中国最大的林区——伊春林区进行实际考察，该林区原有可采伐量2．2亿立方米，迄今已采伐2．14亿立方米，现只剩0．06亿立方米，全区17个林场已有13个无木可伐，10余万国有职工面临产业转型的巨大难题。这样的问题比较严重。从全国看，如果把资源耗尽了，把环境污染了，社会不能持续发展，这对子孙公平吗？因此要树立“跨代人”的概念。

　　第三层含义，从内核分析，这里的人不应是“单需”之人，而应是“多需”之人。所谓“多需”，包括物质生活、精神生活、健康和生命安全，以及参与社会生活的需求。这里必须强调指出，人民不只是消费者，而且是社会生活参与者。随着人民群众民主意识的不断增强，政治参与的积极性将会明显提高，对发展社会主义民主政治提出了新的要求。同时，随着社会的进步，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性也逐步增强，这是中国人民的新需要。现在有些论者讲的“以人为本”和“小康社会”，多数讲的是物质生活（可把它称之为“单边物质倾向”），存在严重的狭隘化和低层化倾向，与完整意义的以人为本有很大差距。所以，要由初始的、低端的以人为本向科学的、高端的以人为本升华。

　　二、中国现阶段基本公共服务平等化的五个重点

　　既然以人为本有以上三层含义，因此，政府应尽最大努力为全体人民谋利。但是，由于中国正处在社会主义初级阶段，整个社会的财力有限，涉及人民群众的所有服务不可能完全由政府包揽下来；加上实行社会主义市场经济体制，也要考虑如何发挥市场和社会组织（如ＮＧＯ）的功能问题。基于此，我提出“三位一体的共建型服务供给体系”的思路，即：“政府管公共服务，市场管超值服务，社会管广济服务”。在这里，超值服务难免会出现某种程度的差别化，广济服务也有一定针对性，但是就基本公共服务而言，应该实行社会成员之间的平等化。具体来说，中国现阶段应重点追求并逐步做到下列5个方面的公共服务平等化。

　　1、就业机会平等化。中国人口基数大，劳动就业的压力较大。据预测，“

十一五”期间每年城镇将有800－1000万新增劳动力需要寻找就业岗位；同时，超过一亿的农村劳动力进城，也需要相应的制度安排。为此需要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置。这里的关键是要保证就业机会的平等化。为此，要进一步改革劳动就业管理制度，扫除妨碍实施积极就业政策的制度障碍（如户籍制度和僵化劳动力市场制度），这是实现社会公平的基础环节。当然，要在整个城乡之间实现就业机会的均等化，还需要分步实施。

　　2、城镇职工社保平等化。要使改革发展能够平稳进行，整个社会需要构建严密而可靠的安全网。为此要从中国实际情况出发，建立并完善与社会主义初级阶段经济发展水平相适应的具有中国特色的社会保障制度。这就要求建立并完善城镇职工的基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等保险制度；同时在此基础上，探索建立进城务工人员的社会保障问题。

　　3、收入分配原则和过程公平化。近年来，收入差距拉大，引起社会普遍关注，用基尼系数来衡量，目前已经逼近0．45左右的水平。因此要更加注重社会公平，特别要关注分配原则和过程的公平化。这就要求必须坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配的制度值得深思的是，按什么理念来实施“要素分配”：是按“单一国家产权主体”的理念实施呢，还是按“多元要素产权主体”的理念实施呢？这个问题很尖锐地摆在我们面前。我主张提“要素按贡献参与分配”，而不是“要素按贡献分配”。这里，“按”的主体不是别人，正是生产要素的拥有者自身。各种要素产权拥有者应成为个人收入分配的“参与者”，而不是被“按”的对象。这是“人的主体性”的一个具体表现，以鼓励人们干事业，鼓励人们干成事业。在坚持上述分配原则和分配制度问题上，社会应该是平等的，应该通行相同的原则和制度。同时，针对实行上述原则和制度而出现的分配结果的不公平，通过收入再分配功能，加大调节收入分配的力度，努力缓解收入分配差距扩大的趋势。

　　4、基本医疗保障平等化。针对广大人民群众看病难、看病贵所涉及到的问题，应加大政府对卫生事业的投入力度，进一步完善城乡公共卫生和基本医疗服务体系，尤其要加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度。围绕卫生

医疗改革方向，笔者曾提出“政府管基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管各方广济善助”的政府、市场、社会“共建型”卫生医疗改革思路。按照这一思路，社会成员都应该享有公共卫生服务和基本医疗保障（或农村合作医疗）。在这方面，政府责无旁贷。

　　5、义务教育平等化。教育不仅是科教兴国的重要支撑，更与亿万人民的生存和发展息息相关。根据公共服务平等化的要求，应该强化政府对义务教育的保障责任，普及和巩固义务教育，重点普及和巩固农村九年义务教育，对农村学生免收学杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。当前人民群众对教育“乱收费”以及教育质量低等议论较多，应深化教育体制改革，切实提高教育质量，从制度上为义务教育平等化提供保障。

　　为实现以上五方面的基本公共服务的平等化，首先国家应充分发挥财税机制的作用，这是政府进行社会再分配的重要机制。具体包括两个方面：一方面加快“公共财政体系”建设，提高财政支出中用于公共服务方面的比重；另一方面，完善中央和省级政府的“财政转移支付”制度，促进不同地区之间公共服务的平等化。除此之外，还要发挥现代产权制度，包括“现代资源产权制度”和“现代环境产权制度”的作用。同时，重视非政府组织在社会再分配中的作用。

　　三、注意排除否定改革的“左倾化”倾向和败坏改革的“伪市场化”倾向两种干扰

　　按照以人为本的改革观推进改革，涉及到对于当前中国改革方向的把握问题。

　　我认为，当前中国的改革正处在十分关键的时期。面对着纷繁复杂的情况以及诸多的争议，从改革的战略高度进行审视，应该坚持社会主义市场经济的改革方向，注意排除来自否定改革的“左倾化”和败坏改革的“伪市场化”两种倾向的干扰。

　　中国的改革是以建立社会主义市场经济体制为目标取向的。提出这样一个改革的目标模式，是符合中国国情和时代发展潮流的，是中国的“第二次革命”与“社会主义制度自我完善”相统一的具体体现。对于这样一项前无古人的开创性事业，尽管在实践中还有待于继续探索和不断完善，但这一基本取向是不应动摇的。基于当前改革面临的新情况，坚持社会主义市场经济的改革方向，应解决以下三个方面问题：

　　一是“举措到位”。

　　近年来尽管提出了改革攻坚的任务，但因多种因素的影响，不少方面特别是垄断性行业改革、政府管理体制改革、投融资体制改革以及社会体制改革等或“久攻不下”，或浅层推进，或刚刚启动。在这些方面，应该说，不是苦于改革的激化，而是苦于改革的不到位。由于改革的不到位产生了诸多的转轨过程中的问题。对此群众有意见。透过现象看本质，群众不是对改革方向不满，而是对改革不到位不满。应进一步深化改革，使已有改革举措逐步到位。

　　二是“局部矫正”。

　　改革是一个不断探索的过程，在探索过程中，含有一定的“试错”成分，关键是发现问题，及时矫正。这里分成三种情况。第一种情况，某一方面的改革方案有误，甚至出现背离市场化改革取向的情况，例如，前几年以“封闭运行”为特点的粮食流通体制改革等，对这些，该否定的就要否定，不要一听否定改革就恼火；第二种情况，在某些具体的改革措施上，存在着一定程度的“泛市场化改革”的倾向，例如，不加区分地提出“教育产业化”即属这种情况。有些教育领域如特色教育、职业培训等是可以产业化的，但有些教育领域如义务教育是不应产业化的，属于公共服务平等化的重点。笼统地提“教育产业化”是“泛市场化改革”的典型表现。这里的要害是在“泛”字。对于“泛”的部分要矫正。第三种情况，在实施改革的过程中某些地方出现局部“偏差”。如在医疗改革方面，有些地区把本地所有的公立

医院（甚至是公益性的医院）不加区别地推向市场，不符合笔者提出的“政府管基本医疗保障，市场管超值医疗服务，社会管各方广济善助”的基本思路。对这些局部偏差，也应列入矫正之列。

　　三是“注重提升”。

　　上世纪八九十年代设计的改革模式，尚没有把人的全面发展作为一个指导性的理念提出，因而存在战略性的缺失。以人为本、全面协调可持续发展，要求从更大的视野和更高的层面来审视和构思改革的战略问题。中国目前经济社会生活不断暴露出的种种有悖于以人为本、全面协调可持续发展的问题，有其深刻的体制背景和机制根源。按照“以人为本”的改革观，需要强调“民生类”的制度创新，即加快建立社会主义公共服务体制作为新体制的增长点。但这不否定社会主义市场经济体制改革的基本方向，也不是在社会主义市场经济体制目标之外另立一个新的基本性目标。在我看来，它是社会主义市场经济体制目标的丰富、发展和升华，或者说是这一战略目标的“题中应有之义”。

　　以上三点意见，属于改革内部的问题。至于谈到外部对改革的干扰，从改革的宏观面来分析，我认为，有两种干扰需要注意排除。

　　一是注意排除否定改革的“左倾化”倾向的干扰。

　　近年来，特别是2004年以来，在中国改革遇到困难的情况下，社会上滋生了某些值得关注的否定改革的思潮。我一直认为，对改革不同方略的争论本是正常的，对改革中的问题也应该进行反思（而且反思改革不等于反对改革），但是，现在的问题是，借“反思改革”来否定改革基本方向的倾向是确实存在的，有的传播怀念传统计划经济体制的言论和情绪，有的甚至想重建高度集权的经济体制。持这种观点的论者，虽然有些具体意见或许是值得重视的，其中某些合理成分也值得吸取，但是，贬斥社会主义市场经济体制改革的基本方向，力求重建高度集权的经济体制，这种思路是不能认同的。如果按照这样一种思路操作，则使改革出现“左倾化”的倾向，以至回到抹杀人的积极性和创造性的传统计划经济体制的老路上去。在承认“以人为本”，并使人的主体性逐步得到尊重的中国，回归这条“抹杀人的积极性和创造性的传统计划经济体制的老路”，老百姓能答应吗？

　　二是注意排除败坏改革的“伪市场化”倾向的干扰。

　　与否定改革的“左倾化”倾向相联系，现实生活中还存在着另一种倾向，有些人曲解市场化改革的科学内涵，假借“市场化改革”的名义塞进个人及其某些利益集团的私货。这是一种“败坏改革的伪市场化”倾向。这种倾向与党内和社会上腐败势力沆瀣一气，对社会造成极大的伤害。比如，在一些煤矿，如此众多的政府官员和国企经营者打着股份制的旗号实行“官煤勾结”；在医疗卫生和教育领域，也出现一些假借改革的名义从中攫取私利的腐败问题。这是一种“李鬼式”的“假冒伪劣”改革，它使改革出现变形和异化，不仅给贬斥改革的论者提供了指责改革的口实，更重要的是，它背离了改革的初衷，违反了“三个有利于”这一衡量改革得失成败的根本标准。对这种败坏改革的“伪市场化”倾向尤其要排除之。

　　在这种复杂的形势面前，必须保持清醒的头脑，排除来自上述两方面的干扰，促进改革健康、稳步的发展。

　　（作者单位：国家发改委宏观研究院）