制定综合的大环境战略

　　关于“能源与环境战略”、“水环境战略”、“环境投融资战略”的三份建议书

　　2005年底，中华环保联合会将此前闭幕的首届九寨天堂国际环境论坛的3个分论坛——“能源与环境战略”、“水环境战略”、“环境投融资战略”收到的150多篇论文的观点进行了汇总，结合与会国内外专家学者进行的深入研讨和该会的研究，中华环保联合会就这3个论题提出了3份建议书。本报刊出的是这3份建议书的要点摘编。 ——编者

　　关于环境投融资战略的建议

　　一、 加大国家环保投资力度

　　我国环保总体投入严重不足，解决环保投入不足问题就必须建立高效的环境投融资体制；必须将环境财政纳入公共财政体系并设立独立的环境保护支出科目；必须加大国家环保投资力度、提高政府环保投入资金效率；必须制定相关环境经济政策，构筑环保市场，鼓励环保投入多元化。

　　二、 建立高效的环境投融资体制

　　1p建立高效的环境投融资体制，就要发挥政府在政策导向和组织协调作用，利用政策打通环境投融资的瓶颈，把政府的组织协调优势和金融机构的融资优势结合起来，推进环境投融资的市场建设，通过贷款平台，为国家重点环境保护区域和重大环境保护项目提供大额政策性贷款支持。

　　2、建立高效的环境投融资体制，政府要发挥财政、信贷和证券3种融资方式的合力。利用财政融资的杠杆和基础性作用，调动更多的资金进入环保领域；增强信贷融资的支持力度和效率，积极为环境投融资走向资本市场创造条件，建设市场，使信贷资金能够达到良性循环，逐步建立环境投融资领域良性发展的长效机制。

　　3、建立高效的环境投融资体制，要引入市场化方式，把政府、金融和市场的力量结合起来，拓宽融资渠道、提高融资效率，建立高效p健全的符合中国国情的环境投融资体制。

　　三、 将环境财政纳入公共财政体系并设立独立的环境保护支出科目

　　1、 建立统一的环境财政体系，将环境财政纳入目前正在建立的公共财政框架中，加强政府的环境财政职能，提高环境保护政策的执行效果和效率，纠正环境保护中存在的市场失效。

　　2、 建立环境财政制度，规范环境财政支出，循序渐进的改革环境税，发挥环境定价的调控作用。明确中央政府有关部门的环境财政职能，建立环境财政的协调机制，加强环境财政决策支持能力，提高环境财政监管能力，提高政策执行效率。建立规范的环境保护财政转移支付制度，平衡地区间环境成本和收益的分配格局，支持经济不发达但生态功能重要地区的环境保护各工作。

　　3、 以环境定价的方式纠正市场失效，构筑环保市场。环境定价与环境监管联动，利用价格手段改善环境，改进环境定价的决策机制，加强中央政府对环境定价的管理，避免地区间价格差异过大，聘请独立咨询专家论证环境定价方案，论证结果与定价方案一并提交社会，保证环境保护主管部门、团体和公众有充分机会参与价格决策过程，运用其它财政手段支持创建环境定价机制。

　　4、 在环境税收方面，建议通过环境税调整社会的环境行为，从税种、税目和税率调整开始，逐步过渡到建立环境税，循序渐进的把环境税纳入中长期税制改革战略。

　　四、 加大各级政府对环保的投资力度，注重提高国家环保投入资金的效率

　　1、 国家应该提高环保投入占GDP的比例，切实为环保目标的实现提供资金保障；中央要提高环保投入占中央财政预算的比例；地方政府要提高环保投入占地方财政的比例。

　　2、 建议国家建立健全的监管机制，促使地方政府提高对国家环保投入资金使用效率。专家以美国地方政府1972年至1985年13年间对500亿美元联邦政府贴补款的浪费使用为例，指出必须引以为戒。

　　3、 发挥国家财政资金的引导调控作用，帮助上游不发达地区加快环境基础设施建设。

　　4、 在西部大开发战略中，财政转移支付必须要考虑到对西部地区提供的生态效益补偿的部分。

　　5、 加强环境勘探、取样、考察和评估等监督管理工作，确保环保设施的正常运转。

　　五、 建议国家制定相关环境经济政策，构筑环保市场、借鉴国外经验、鼓励环保投入多元化

　　在目前的市场成熟度还不足以使“排污收费”和“排污交易”制度全面发挥作用的条件下，建议采用“行政”与“经济手段”相结合的政策措施，构筑有中国特色的环保市场。

　　1、 运用价格、财税、贷款贴息等政策和手段，采取公众与私人合伙或合股等环境投融资手段，鼓励社会资本进入环保领域，参与污水、垃圾治理设施建设；推广二氧化硫排污交易试点经验；积极推进环境科技、咨询服务业等市场化进程。

　　2、 要按照市场资源配置的方式，建立环境价格体系；坚持让“污染者负担、治理者受益”，鼓励工业企业“生产和治污”分离，实行专业化集中治污；提高城市污水、垃圾处理收费标准。

　　3、 按照环境政策措施要同时具有环境效力和经济效力的原则，鼓励和发展我国的环境投资产业，坚持市场需求与城市规划紧密结合、规划定位与商业策划紧密结合，坚持走国际化、社会化、专业化的路子。

　　4、 制定一系列的政策措施鼓励发展环境友好产业，限制高耗能、高耗材、高污染行业；健全相关法律法规体系，明确环保投资的产权关系，严格实施环境产业准入标准，逐步规范市场、培育市场。

　　5、 专家建议，借鉴美国政府采取的发行市政建设公债的金融手段为环境建设筹集资金，发行市政建设公债要做到公平、透明、人民知情、良好的信用评估；借鉴韩国政府为促进回收设立的收费制度，以及为保护生态系统设立的废弃物处理工作保证金和押金归还等制度；借鉴新加坡的经验，政府资金和民间资金，公共机构和私人企业共同发挥作用，共同设计、建造、拥有和经营环境基础设施，为社会提供环境服务。

　　关于水环境战略的建议

　　一、 水资源作为最重要的战略资源应该成为规划经济社会发展的先决条件

　　传统的产业布局，对于水资源的约束考虑较少，造成我国许多宏观战略布局的失误，不仅加重水资源危机，而且对水环境污染造成严重威胁。产业布局是一个综合决策的过程和现实，需要综合考虑区位、环境、政治、经济、城市、交通、发展等因素。专家认为水资源应该作为国家和区域经济社会发展规划的先决条件来考虑，做到产业布局与水资源、水环境的匹配与协调。

　　二、 统合流域管理机制，强化水资源综合规划、治理、监督与管理

　　现行流域管理实际上是一套流域管理与行政区域管理相结合做法，涉及环保、水利、建设、国土资源、农业、林业、卫生、科技以及发展改革、财政等多个行政区域的多个行政部门，形成了“多头”管理体制。这种体制虽然部门各有分工，但在许多方面互有交叉，各利益相关方对流域用水和其它相关发展提出不同要求，难以保证综合的流域规划和管理的有效实施。

　　专家一致认为国家应该在重点江河设立由国务院有关部门、有关地方政府和主要用水单位代表参加的综合性流域管理委员会作为流域管理的决策机构，建立起切实有效的流域综合管理，全方位协调处理流域综合规划、治理、监督与管理工作。明确部门职责，服从大局，步调一致，团结治水；统一计划，统一安排，合理配置资金，监督手段共用，信息资源共享。

　　三、 全面实施“一个总量”指标控制，进一步加强 “两个总量”指标控制的基础研究

　　“一个总量”是指污染物排放总量，“两个总量”是指可利用水资源总量和水环境容量。专家建议在“十一五”期间，应该全面实施污染物排放总量控制制度和水污染物排放许可证制度，将各单位排放的污染物控制在排放标准和总量指标之内，做到“持证排污、依证管理”。

　　专家指出，应进一步加强工业布局的调整，加快工业园区的建设，按照循环经济的要求，使企业与企业之间逐步形成一个有序的产业链条，努力做到水资源的再生利用和循环使用，使废水产生量最小化。同时，进一步加强可利用水资源总量和水环境容量的基础研究。妥善解决我国水污染物总量控制方面存在的质量目标与环境监管相脱节、浓度控制与总量控制相脱节、污染控制与水生态保护相脱节、排放达标控制与环境质量达标相脱节、行政区为基础的环境功能区划分与流域水污染调控相脱节等问题，充分发挥污染物排放总量指标控制制度在水环境治理中的重要作用。

　　四、 推行“政府调控，市场运营，公众监督”长效机制，科学配给水资源和水环境的使用权

　　在政府调控方面，要在水资源和水污染管理和监控体系的基础上，进一步增强基层政府的管理能力；要积极建立和完善资源、环境与发展综合决策机制，增强政府在产业发展、资源利用和环境保护方面的综合决策和协调能力。

　　在市场引导方面，逐步完善有关水资源有偿使用机制和价格形成机制；探索建立流域范围的水资源和环境保护和生态恢复的经济补偿机制；培育和规范水资源和环境保护基础设施建设和运营的市场机制，推进投资主体多元化、经营主体企业化、运营方式市场化；研究探索由资源税费、环境税费构成的“绿色税收”体系和资源。逐步形成有利于资源节约和环境保护的市场运行机制，实现时间和空间上的水资源定值、定价和市场化。

　　在公众监督方面，应该完善公众参与的相关立法，给公众参与提供具体的、可操作的程序性规定，形成公众自觉“至下而上”推动环境保护工作向前发展的局面，实现真正意义上的公众参与、公众监督的体制。

　　五、 水环境，特别是水污染治理，应该作为环境投融资的重点，加大投融资力度

　　近年来环境保护的投资总量不断攀升，其中水环境投资需求也在较大比例的提高。专家指出，水的投资收益大于成本，水环境的投资将有助于促进GDP的增长，有助于减少贫困人数。因此，应进一步加大环境投融资力度，将水环境，特别是水污染治理，作为环境投融资的重点。

　　六、 全国水污染防治，要突出重点、逐步推进；加强部门之间的合作与信息共享，团结治污，实现环境与经济的双赢局面

　　专家建议：全国水污染防治重点应为：黄、淮、海流域和京津唐、长三角、珠三角。黄河流域20世纪80年以来，污废水量翻番，已达32亿吨/年，小浪底水库、渭河、汾河等水污染严重已到临界点。今后随着晋、陕、蒙、宁能源、重化工基地的发展，污废水排放量还将增加，亟待防治。建议将黄河流域增列为全国防治重点。

　　目前，水污染防治应突出加强城乡居民饮用水水源地保护；加强农村水污染防治，城市、农村统筹兼顾，点、面污染防治并重；已经建成和即将建成的城镇水处理厂，必须限期正常运行并落实责任制；狠抓工业污水处理，特别是含有重金属、有毒化学物质、病毒、细菌、含放射性等物质的污水，必须在企业、单位内处理，全部达标后，才允许排入城市污水厂进一步处理后排放；严格入河排污管理。

　　专家一致认为水利部、建设部和国家环保总局应该实现水监测资料共享，统一标准，共同使用，既减少重复建设和投入，也有利于社会、公众监督；实行流域水量、水质等水信息披露与发布制度；各级政府加强水污染防治的联合执法，严格排污许可制度，充分发挥社会主义优越性，团结治水，团结治污，真正有效地为广大人民服好务。

　　七、 加强宣传，提高全民水资源节约和水环境安全意识；厉行节水优先、效率为本的水资源政策，将节水列为经济社会发展的基本战略，利用先进的水技术和水设备，建设节水防污型社会

　　专家建议，通过采取经济、法律、行政、高科技等综合手段，加强海水淡化研究，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水防污型社会。

　　在农业节水方面，应加快建设农业节水工程，推广农业节水技术，建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业。在工业节水方面，应实行工业水循环使用、再生水回用和一水多用，提高水的重复利用率，把节水作为硬指标。城市节水方面，应加强节水宣传教育，提高节水意识，加强供水管网维护管理，推广使用节水器具，缓解城市缺水矛盾。

　　关于能源与环境战略的建议

　　一、 尽早制定能源环境综合战略，把经济、能源与环境一并考虑，建设人与自然和谐的社会

　　我国对能源活动实施的是一种分散的多部门管理模式，相关部门对能源的生产和消费都有一定的要求。这种以项目为主的能源管理方式由于体制分散，造成能源方面的法律、法规不一致、资源重叠和冲突，不但增大了污染控制的难度，而且引起更多的能源资源消耗。

　　专家认为，能源发展战略中应该充分考虑相应的环境影响因素，要站在全局的高度，制定全面、统一和科学的能源环境综合战略，针对能源需求和环境要求采取及时有力的措施，建设能源消耗少、经济发展好、环境影响小的人与自然和谐的社会。

　　论坛建议国家环保总局与其他部委，共同制定国家未来15年的综合能源环境战略。优先发展核能、水电、风能、太阳能、地热和生物能等“无烟燃烧”能源，降低煤炭、石油等化石能源的使用比例。并根据这一战略，制定细化的能源环境发展规划，在目标、时限、责任部门等方面具体化，把中央提出的在2010年单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%的任务分解到具体部门、具体年份，同时加强检查，并根据新的情况及时进行修正。

　　二、 实施能源的清洁生产，从源头上减少对环境的破坏，建设环境友好型社会

　　我国污染物排放中煤矿和电厂占了很大的比例。专家认为，必须实施能源的清洁生产，从源头上把住能源的生产关，减少对环境的破坏，建设环境友好型社会。

　　专家建议，国家应出台有关政策，加快煤矿污水处理厂的配套建设，把占全国总废水量25%的煤矿污水治理好，减少煤矿开采对水源的污染，从源头上保护人民的生产生活用水安全。必须坚决依法关闭生产高硫高灰煤炭、破坏资源、污染环境和伤亡事故多发的小煤矿，提高市场准入门槛，鼓励利用率高、安全设施好、环境配套设备全的规模煤矿发展，实施煤炭的安全、高效和清洁生产。

　　专家建议，应该大力提倡和推行煤与瓦斯共同开发和综合利用，使之广泛用于发电、煤化工、民间等领域。在未来15年所有拥有煤矿的省份都应实施煤田气(甲烷)的回收利用工程(这其实是一种最为经济的手段)来进行发电。煤层气的综合利用，既减少煤炭开采对大气的污染，又开发新的能源，降低煤矿的安全隐患。

　　电力行业（尤其是火电）将是我国未来20年发展最快的能源行业。电力污染控制将是我国二氧化硫和酸雨污染控制的重点。专家建议国家应尽快组织云贵两省“西电东送”火电项目的脱硫可行性研究，试行二氧化硫排放交易制度，发挥市场机制在二氧化硫控制方面的作用，总结经验，并在全国加快电力脱硫的进程。

　　三、 提倡能源的合理消费，提高能源的综合利用率，建设能源节约型社会

　　我国是能源的生产和消费大国，也是能源的浪费大户，能源的利用率远远低于发达国家水平。同时，生活领域的奢侈型能源消费方式也加剧了我国的能源压力。奢侈型消费方式不符合我国的基本国情。要对“攀富”趋势及时加以合理引导，仅仅靠增加供应来满足少数人的奢侈性能源消费需求，大多数人将无法得到适当的能源服务。专家呼吁，要提倡能源的合理消费，把好能源的消费关，提高能源的综合利用率，建设能源节约型社会。

　　多数专家认为，应该把节约能源资源提升到基本国策的高度，提高全社会的重视程度。必须将合理的消费方式纳入国家可持续发展战略。能源资源消费量大的行业应该制定行业节约条例，加强行业自律，同时，国家应根据行业技术发展实际，制定年度节能目标，逐步提高标准，降低单位能耗，对没有完成节能降耗指标的单位实行惩罚性能源价格；各地区应根据本地区消费平均水平，制定地区节能消费标准；加大节约型合理消费的宣传教育力度，营造节约光荣、浪费可耻的社会氛围。到2020年如果全社会实行合理的消费方式，可减少能源消费7亿吨标准煤。

　　专家提出，必须从整个交通体系的完善和燃料结构的改善入手，发展低耗能、少污染的运输方式。大力发展城市轻轨电车，发展公共交通。出台关于增加节能型汽车的法规，鼓励小排量汽车发展，废止地方限制小排量汽车的法律法规。

　　四、 积极开发可再生能源，推进能源结构的“绿色化”，建设能源与环境可持续发展型社会

　　我国是个人口大国，人均资源占有量远低于世界平均水平，近年来，能源进口的持续增长已经引起世界各国的广泛关注。提高可再生能源在我国能源结构中所占的比例，为经济持续增长提供新的动力、减缓能源进口高速增长的趋势已经迫在眉睫。为此，必须积极开发可再生能源，推进能源结构的“绿色化”，过好能源发展关，建设能源与环境可持续发展型社会。

　　专家建议制定和实施《国家农村绿色能源计划》，大力发展农村可再生能源。重点放在提高农村能源使用能效方面，以生态富民计划为基础和突破口，让农民真正建得起并用得起清洁的可再生能源。在我国西北部干旱地区应该应用太阳塔热能发电。积极研发垃圾和其他生物质能的发电技术，变废为宝，提高资源能源的循环利用率。

　　建议对可再生能源发电厂、脱硫电厂和垃圾焚烧发电厂实行有利于发展的电价政策，对可再生能源发电项目的上网电量实行全额优惠收购政策。以优惠政策促进可再生能源的规模化发展，以规模化建设带动产业化发展，使可再生能源尽快成为具有

竞争力的商业化能源。