养老保险制度运行中的道德风险与防范

　　中共十四届三中全会提出要“建立多层次的社会保障制度”的基本思路，经过多年的实践和发展，我国基本养老保险已建立了“社会统筹与个人账户相结合”的管理模式和“筹资方式多样化、管理服务社会化、基金运营市场化”的运行模式。同时我国的相关法规规定，基本养老保险基金的征缴对象包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位和个人；基本养老保险费由企业和个人共同负担，企业和个人依法缴纳基本养老保险费；职工达到法定退休年龄且个人缴费满十 五年的，可以领取基本养老金；基本养老保险基金要纳入财政专户，实行收支两条线管理，严禁截留、挤占、挪用。

　　从以上这些规定，我们可以很清楚看到，我国基本

养老保险的运行是由政府、企业、个人三方共同完成的，每一方都有自己的权利和义务，如果任何一方在任何一个环节出现问题的话，就会影响整个体系的正常运作。然而，由于这样或那样的原因，总会出现一些因素影响制度的正常运行，其中很重要的一个方面就是道德风险的存在。

　　上世纪60年代中期，经济学家保罗首先提出了商业保险中的道德风险现象，后来，经济学家把涉及到契约或合同的其他经济领域中本质相同的问题称为“道德风险”，即“从事经济活动的人在最大限度增进自身效益时做出不利于他人的行动”。

　　道德风险作为社会生活中一种普遍存在的现象，有其自身的发生机制和作用规律，并且由于发生条件和领域的不同，以各种不同的形式出现在我们的政治、经济和社会生活中，而其对养老保障制度的影响更是多重性的混合。无论从伦理学的角度还是经济学的角度，养老保险制度的运行过程中都会出现各利益主体为追求其自身利益最大化而违反道德标准、行为规范或游戏原则的行为，从而对养老保险制度的可持续发展产生诸多不良影响。

　　我国养老保险制度运行中道德风险的表现

　　我国的养老保险制度所涉及的利益主体有三方：即养老保险基金的缴费者(企业、个人)、受益者(个人)和管理者(政府及其授权机构)，在这三方利益主体内部和三方之间，存在着复杂的利益关系，他们都会在可能的范围和条件下追求自身利益的最大化。

　　我国养老保险制度运行中的道德风险，首先表现在养老保险缴费者的道德风险。在我国城镇，养老保险金是由职工个人和职工所在企业共同缴纳的。相对于企业，个人在这个环节中产生道德风险的几率和动机似乎要少得多，所以我们也主要从企业的角度来说明这个问题。在养老保险运行中，企业的道德风险最主要的表现就是偷逃养老金缴费，包括瞒报职工人数、低报缴费工资总额或者根本不参加基本养老保险等。

　　企业偷逃养老金是出于追求自身利益最大化的目的，过高的保险缴费率会加大企业的生产成本，从而使其在市场竞争中处于不利地位，特别是一些非国有企业，职工年龄构成年轻，养老负担比较轻，再加上企业员工的参保意识不是很强，致使这些企业对于参加养老保险总是持消极态度，会想方设法逃避缴费责任。

　　众所周知，所有缴费型社会保险的基金收缴都是以应缴企业职工的工资总额为基数计算的，工资总额基数统计的准确程度与各种社会保险制度的正常运行有着十分重要的联系。近年来，随着经济体制改革的深化，我国的分配制度也发生了翻天覆地的变化，“工资单”已经不能准确地反映一个人的实际收入。

　　工资外收入未计入征缴基数至少会对社会保险产生两种不利影响。首先是收缴基数的下降，企业向有关部门申报的收入总额只是其工资收入，至于工资外收入或者瞒报少报，这对企业来说减轻了负担，对基本养老金来说则属于漏报。其次它也减少了国家财政对社会保障项目的投入。

个人所得税收入作为我国社会保障基金的一个重要组成部分，也会对社会保障制度的运作产生影响。

　　我国养老保险制度动行中的道德风险还表现在养老保险制度受益者的道德风险。根据有关数据，从1998年到2002年6月，我国共查处冒领养老金人员50790人，冒领金额为14033万元，追回10827万元。1998年，全国基本养老保险基金收入1459亿元，比上年增长9.1%，支出1511.6亿元，比上年增长了20.8%，期末滚存结余611.6亿元，比上年减少10.4%，首次出现当年基本养老保险收支赤字。

　　当然，1998年发生的冒领现象并不是当年出现养老保险基金收支赤字的直接原因，但也不能否认这种现象的出现对养老保险基金收支平衡的影响。这种情况的发生大多是养老保险的受益者对自身利益最大化的追求，大部分是受益者利己的行为。比如，少数离退休人员死亡或失去享受养老金待遇资格后仍继续领取养老金；一些职工利用全国社保

信息化的滞后，在不同统筹地区重复参保领取双重养老金；有的职工在临退休前几年，突然加大缴费基数，提高养老金待遇水平等。一些企业也为了减轻企业负担，采用涂改、伪造职工年龄、工种等，制造假档案为不具备退休条件的职工办理提前退休，侵占养老保险基金。在实现养老金的省级统筹和社会化发放后，上述现象日渐增长，主要原因是

　　由于我国缺乏完善的公民个人身份管理识别系统，对于管理者而言，他们获取受益者相关信息的渠道和条件总是有限的，有的甚至只有通过受益者本人的提供才能获得，这就为受益者道德风险的存在创造了条件。受益者利用这种不对称信息，受某种因素的引诱而违反有关诚实和可靠的一般准则，为自己谋取私利，而且同时也可能不会受到惩罚。

　　再次，养老保险管理者的道德风险。基本养老保险管理者的道德风险主要存在于养老基金管理上，表现在对基金的挪用、挤占及违规投资等。从全国的情况来看，1996年，社保基金被挤占、挪用及损失达92亿元，占基金节余额的15.9%，1986-1997年，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用，其中各级政府直接动用和批准动用的占31.63%；社保经办机构自行动用的占28.81%。这些基金只回收了50%，有几十亿元难以收回。大量基金被违规动用，不仅影响到养老基金的支付，同时削弱了社会保险基金的抗风险能力，损害了政府的信誉与人们对社会保险制度的信心，更不利于社会保险制度的正常运作与可持续性。基本养老金作为参保职工的共同财产，是国家依靠公共权力向企业和职工个人依法提取的，由政府授权及其所属的社保机构和具体的官员依法进行管理和运作。可以说，这种基金管理中普遍存在的挪用、流失、浪费现象，都与政府及其工作人员道德风险的存在有着或多或少的关系。这种道德风险的本质是对所赋予的国家权力的滥用。

　　道德风险产生的原因及其规避措施

　　在养老保险制度运行的过程中，道德风险的产生具有多方面的原因。

　　首先，经济利益驱动。在一般经济学意义上，道德风险来自于人的机会主义行为。按照威廉姆森（Williamson）的定义，机会主义行为指人们借助不正当的手段谋取自身利益的行为。机会主义行为有“事前”与“事后”之分，事前机会主义被称为“逆向选择”，事后机会主义被称为道德风险。当国家及其授权机构、企业和个人作为独立个体存在时，必然会产生各自的利益，各方为了维护自己的利益，就会产生一些矛盾和冲突，此时的道德风险的存在很大程度上与各方只追求各自利益的最大化有着直接关系。

　　其次，信息不对称性。道德风险存在的一个很重要的条件就是信息不对称和不确定性。而社会保障的各个领域，都存在不同程度的信息不对称和不确定性。信息不对称是指行为参与者对特定信息的拥有是不相等的，有些参与人比另一些参与人拥有更多的信息，而且这种信息分布状态是已知的。特别需要说明的是，如果各种主体之间的关系越复杂，信息不对称的程度就会越大，道德风险的问题就越严重。比如职工领取养老金的资格，职工本人对其信息的掌握是最充分的，企业次之，而制度的管理者最差。参与的各方通过利用自己所掌握的信息优势，都会设法获取自己不应得的利益，或是逃避自己应承担的责任，从而使制度在运行过程中产生种种不公，使得大多数人丧失利益，也因此对制度丧失信心。

　　再次，法制管理的缺失。我国目前还尚未出台《社会保障法》，养老保险的相关法律法规也很不健全，即使某一方违反了养老金制度相关的规定，也不会或很难使其承担法律上的责任。因此，在有可能不被发现而获利和即使发现了也没有处罚之间，很多人就会选择前者，从而促成了各种违规现象的产生。此外还表现在监督力度的薄弱，这不仅仅表现在对制度管理者的监督方面，同时也表现在对出资者和受益者的监督方面。

　　针对养老保险制度运行过程中道德风险的产生，建议采取以下措施加以规避：

　　第一， 设计更加合理的制度。这种合理的制度设计，对企业而言，不仅仅是一个合理的缴费比例，还包括如何通过有效的激励手段促使企业与其他两方的利益达到趋同，从而使企业自觉减少道德风险行为。对政府及其授权机构而言，应该解决如何监管监管者、管理管理者的问题，营造一个使其理性选择行为的制度环境，优良的制度环境可弥补经营者的理性限度。当然也包括如何对其管理者在合理的范围内进行激励。

　　第二， 增加信息的透明度。降低养老保险参与各方的信息不对称程度，可以减少利用信息优势的不当谋利行为，提高制度运行的质量和效率，同时也可以降低监督成本。因此，应建立高效率的养老保险信息管理和披露系统，统一各方信息，使各方在信息的获取上尽可能达到公平、公开和公正。

　　第三， 加快社会保障立法。如果说合理的制度设计是一种鼓励措施的话，立法规范就是一种惩罚手段了。一方面必须切实加强立法工作，以法律的形式明确企业和个人在养老保险中所具有的权利和义务；同时也通过法律，规定政府及其授权机构的职权范围，划定权力界限，对可能产生的违规行为制定严格的处罚规定，真正做到有法可依。另一方面就是要做到执法必严，排除各种干扰，刚正不阿地执法，只要违法都要依法严惩。

　　第四， 加强社会监督力度。一方面要拓宽信息渠道，依靠社会力量，利用现代化手段，强化公众监督和新闻舆论监督力度；另一方面，也可以加大对专门监督者的监督与激励，使监督者有努力监督的积极性，同时防止其与被监督者串谋勾结。