规划环评：面对中国环境危机为何难"亮剑"

　　高污染行业发展失控加剧中国环境危机

　　有关人士分析，我国目前处在经济高速发展时期，也是一个资源、环境制约日趋明显的阶段。当前电力、石化、钢铁、煤炭等行业的无序发展，不仅会增加企业和行业的市场风险，更凸显了我国部分行业目前发展模式遭遇的生态危机和社会问题。

　　国家环保总局环境工程评估中心梁学功、刘伟生等专家指出，这些没有统筹考虑科学规划的项目过量上马，无疑会加剧我国环境保护的严峻形势。目前火电厂是排放大气污染物的大户，占到了全国二氧化硫排放总量的一半以上，而我国每年因酸雨和二氧化硫污染对生态环境和人体健康造成的经济损失超过千亿元；全国采煤沉陷区面积已达40万公顷，造成大量土地破坏和移民搬迁；全国1500多座煤矸石山，累计堆存30多亿吨，占地超过15万亩；全国74家重点钢铁企业，有18家建在直辖市或省会城市，34家建在百万人口以上的大城市。这些现象如果不加控制，听任各类项目无序发展，对生态环境和民众健康都将是一场严重灾难。

　　记者在各地采访中看到，一些地区重

化工业迅猛发展，致使资源环境承载力达到极限，潜伏着新的不稳定因素，在江苏、浙江等沿海发达省份，与环境污染有关的信访量高居前列，一些地方甚至引发群体性事件。

　　严峻的现实和国内外教训反复证明，在制订发展决策规划的同时，必须同步进行环境影响评价。据了解，由于没有环境影响评价制度的制约，内蒙古在短短半年内连续申报、未批先建数十个大型电厂，远远超过其脆弱的生态系统所能承载的极限；广西北部湾多个地市相互竞争，大量石化

能源项目竞相立项，毫不顾及所处的红树林、珊瑚礁等环境敏感区域。如果这些项目集中上马，全国近岸海域污染最小的北部湾又将出现"以环境换发展"的局面。

　　众多国家级规划中仅有一项进行了规划环评

　　我国于2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》，被视为10年来我国在环境立法领域最大的突破。该法确立了规划环评制度的法律地位，是我国环境影响评价制度的重大完善。

　　按法律规定，无论是国务院有关部门，还是地方各级政府和政府部门，在组织编制规划时要进行规划环评，否则就是违法行为，必须承担由此产生的法律责任。但在实际操作时，这项重要法律却处于形同虚设的尴尬境地。记者从国家环保总局了解到，在环境影响评价法实施两年期间，全国各地区、行业制订了大量发展规划，但即使像《北京市总体规划》、《国家高速公路网规划》、《全国港口布局规划》这类需报国务院审批的规划，都没有依法开展环境影响评价，国家环保总局仅在2004年受理了《全国林纸一体化建设"十五"及2010年专项规划》的环境影响评价工作，国家级规划的环评受理仅此一项。

　　据了解，目前全国每年审批数千项各类发展规划，依法进行环境影响评价并报同级主管部门审批的屈指可数。目前全国仅有上海、河北、内蒙古等10省市区出台过规划环评相应文件，且大多停留在转发文件层面，并未制订相关配套措施。

　　五大因素制约，规划环评利剑难出鞘

　　政府领导环评意识淡薄。记者在采访中发现，有的省环保局领导甚至不知道规划环评工作应由哪个业务处室来负责，面对记者的采访避之唯恐不及；一些领导并没有真正理解规划环评"调整宏观决策，源头控制污染"的意义，认为只要在规划制定后对涉及的环境问题提出补救建议，就算进行了规划环评。

　　法律体系有待完善。有关专家向记者指出，我国目前的环评法是一部先天不足的法律，缺乏具可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款，以及真正在制度上能够保证规划环评可操作的实施细则。尽管环评法对规划环评的编制、报批、审查等做出了原则规定，但是关于规划环评的程序、内容、方法等具体管理细则仍然不明确。另外，该法监督职能缺失，责任条款软弱，对违法责任人只有行政处罚，对责任人的认定过于宽泛，法律依据和处罚标准缺乏明确规定。

　　环评经费渠道不畅、标准未定。天津市环科院在全国率先探索进行的《天津市海河两岸综合开发》、《天津市城市总体规划》等规划环评项目，对天津的旧城改造、城市发展、产业发展战略等都提出了科学、长远的建设性意见，然而，从事这些规划环评的科研人员连工资都无法保证，所有项目经费也只好由环科院自己垫资。

　　基础辅助性工作滞后。记者调查发现，目前规划环评工作实施不理想，除了各地政府不愿做以外，不会做也是一个重要原因。由于缺乏技术标准、范例、方法约束和引导，目前国内规划环评队伍比较薄弱。行业资质认证目前处于空白，导致规划环评成为"谁都可以做，又谁都不知道怎么做"的行业，并从客观上造成收费标准混乱，成果水平参差不齐的状况。

　　公众参与缺乏引导。近年来，社会和舆论对我国许多重大敏感项目建设的环境问题高度关注，甚至直接施加压力促进整改。2005年年初的

圆明园事件，就是这一现象的典型案例。另外，一些环境问题处理不当逐渐成为影响社会稳定的重要因素。当前，公众的参与亟待积极、正确的引导。

　　"十一五"良机稍纵即逝，规划环评亟须纳入宏观决策

　　当前正值全国各地区、行业全面制订各类"十一五"规划的关键时期。众多专家认为，应当抓住这一有利时机，尽快将规划环评纳入宏观决策。如果能够在此次大规模规划编制期同步开展规划环评，将有利于从源头避免因宏观规划不当而产生的各类环境问题，促进可持续发展战略和构建社会主义和谐社会。

　　国家环保总局环保专家认为：美国、加拿大和欧盟等近年来陆续通过完善法律，对宏观政策和各类规划开展环境影响评价，以此作为从源头防治环境污染与生态破坏的主要手段。"十一五"时期，是我国经济发展的关键时期，也是我国环境资源与经济发展矛盾最尖锐的时期，国家亟须在制定规划时切实搞好规划环评。

　　专家分析认为，进行规划环评需进行大量的前期调研，掌握区域、行业各项环境、资源指标基础数据。如果在各项规划制订时同期开展规划环评，通过对基础数据的共享，不仅可以节约大量人力、财力、物力，更能够建立起发展规划和环评规划之间的紧密联系，避免先制订发展规划，后做环评规划，再修改发展规划的重复劳动。

　　据了解，目前内蒙古已经吸取前期教训，在制订"十一五"规划时同步进行规划环评，并以此引导和调整区域发展战略；大渡河流域制订开发规划后，随即进行了规划环评，以此为指导调整规划，在经济目标不变的情况下，淹没土地面积减少1/2、迁移人口减少1/3，极大地缓和了项目所在地的环境生态压力。这都为其他地区、行业在制订"十一五"规划时实施规划环评积累了宝贵的经验，值得大力推广。（编辑：王新亚）

　　河南：环保问责 剑指百人

　　"发现污染了也就只罚罚企事业单位，而单位领导、政府官员基本没事儿!"这正是目前一些地方恣意污染、黑水臭河久治不愈的原因所在。

　　2005年，河南省强化环保责任追究，开始建立对污染行为既罚单位也罚责任领导的"双罚"制度。目前，因环保"不作为"和污染问题，全省已有近百人受到了行政责任追究。

　　"76％以上是反映环保执法不到位、行政不作为的问题"

　　2005年初，河南省政府提出"硬起手腕，采取硬措施，打一场环保硬仗"，决定对贾鲁河等3个重点流域，新密市造纸群等5个重点区域，实施强制性环境综合整治。

　　"2005年以来，我们所有环境现场执法检查一律采取暗查方式，不打招呼，不要接待，午夜对企业排污情况进行的突击检查也是历年最多的，省局还向各地重点排污企业派驻了1292名环境监管员。"省环保局副局长李景明介绍说。

　　责任追究的剑锋不仅指向地方政府官员、企业负责人，也指向环保系统内部的行政不作为。河南省环保局局长王国平坦言："在省纠风办给环保部门反馈的意见中，76％以上是反映环保执法不到位、行政不作为的问题。"

　　全省各级环保部门已纠正环境违法问题7200多起，查处环境违法案件3142起；全省监察机关参与查处各类环境违法案件689起，立案196起，目前结案178起，共追究了近百人的行政责任，包括一些县处级、科级官员及其他政府工作人员、环境执法人员等。

　　环保责任人相继受处分

　　在省监察厅、省环保局联合查办的第一案---登封市三元水泥厂环境污染案件中，省、市、县三级组织联合调查组对涉案的登封市经贸委副主任王金北等11名有关责任人进行了立案查处。

　　2005年8月12日，副省长刘新民带领环保部门对贾鲁河污染进行了暗访，发现尉氏县张市镇凯华、金城两家皮革厂违法偷排生产废水严重，当地小炼油厂也有死灰复燃的现象，遂当即决定亲自对尉氏县违法偷排案实行挂牌督办。3天后，尉氏县对张市镇环境污染案作出了责任追究的决定：对张市镇政府通报批评，扣划张市镇财政资金2万元，对负有直接责任的张市镇企委主任、尉氏县环保局主管局长以及环保局两名驻厂监督员给予行政记大过处分。

　　在环保责任追究中，对一些地方政府领导，以及环境监管部门负责人和执法人员失察、失职的问责，尤其引人注目。省环保部门在查实沁阳市红阳造纸厂严重污染地下水情况后，有关方面在对红阳造纸厂法定代表人实施刑事拘留、对红阳纸厂厂长给予政纪处分的同时，还分别对西向镇镇长和主管镇长、市环保局局长和主管副局长、环境监察四中队队长和副中队长及驻厂监督员分别给予了警告、记过、记大过、开除和留用察看看等党纪政纪处理。

　　"渠水不绿不收兵"

　　新乡市环保局局长唐艳青介绍说："由于环境治理未尽到职责，2005年新乡市对一大批相关责任人进行了严厉的责任追究，同时，全市采取了一系列强硬的治理措施，'渠水不绿不收兵'。"

　　当地环境监管人员的职责感被空前激发出来。为防止企业违法偷排，新乡市环保局采用了"最土"也最有效的办法：每两人一组，每组发一顶小帐篷、一张小木床和一个小板凳，在各企业排污口蹲点，一小时取一次水样，一旦发现COD含量超标，立即予以查处。"给我们定的黄河取水口COD标准为30mg/L，要达标真的很难，可利用这样一个土办法，致使其中一个月天然文岩渠出境断面的COD含量为11.4mg/L，可以直接饮用，是有史以来最好的一次。"市环保局副局长陈奇介绍说。

　　"过去这水就像酱油一样黑，现在你看看，都可以打鱼洗衣服了。"在新乡市封丘县境内的天然渠、文岩渠交汇处，村民王长顺笑着说。

　　（半月谈记者 储国强 郭嘉轩 傅丕毅 古文洪 编辑：黄海燕）

　　来源：半月谈