奥地利就业和挪威社保制度借鉴

http://finance.sina.com.cn 2006年01月02日 09:09 中国经济时报

　　■他山之石■张占斌

　　欧盟就业战略导向与奥地利劳动就业动向

　　欧盟从20世纪90年代中期开始通过埃森战略、卢森堡进程、里斯本战略，着手解决日益严重的失业问题。欧盟就业战略是通过提出和落实政策目标来对成员国就业政策产生影

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响的，核心内容是确立了“四大支柱”：一是提高就业能力；二是发扬企业家精神；三是增强适应能力；四是强调机会平等。欧盟就业战略实施后，欧盟国家总体的失业率开始走低，大致维持在8％－11％之间。

　　虽然欧盟就业战略是一种有限的治理，大多处于协调和指导阶段，但其影响非常深远。有专家认为，欧盟有可能以劳动就业政策作为一种新的工具，对成员国的经济和社会政策进行整合。近年，因为欧盟逐渐扩大，原东欧一些国家廉价劳动力的冲击，加之经济增长缓慢，总体的失业率有又上升，更使欧盟各国感受到了劳动就业的压力，包括奥地利在内的欧盟成员国也都希望欧盟的就业战略在本国有更好的实施。

　　奥地利政府宣布要采取更积极的措施解决失业问题，通过加强培训和项目执行，提高就业者的劳动技能；鼓励创建更多的中小企业，扩大更多的劳动就业岗位；增强工人和工作组织的弹性，提高适应能力；创造就业的机会平等，禁止性别歧视。

　　奥地利政府强调要把劳动力的需求与合理安排持续地协调起来，通过国家的就业行动计划ＮＡＰ，实现其保持比较低失业率的政策目标。据专家介绍，劳动就业政策重点始终是面向青年人和年龄较大的人，通过劳动市场服务局ＡＭＳ的努力，加强对青年人的培训和年龄较大人群４５岁以上的资助，同时重视扩大女性就业，以扩大直接就业。按照欧盟计算的失业率来看，奥地利明显低于欧盟７．７％的平均水平，始终处在相对有利的劳动市场形势。奥地利越来越多地采取灵活的短期就业方式，主要集中在贸易、旅游、地产、研究和与企业相关的服务领域。目前，奥地利政府也在探讨家庭与职业的和谐，而且还通过中介组织定期进行评比。

　　挪威的社会保障制度及国民保险基金、石油基金

　　挪威１９４８年建立全民社会保障体系，１９６７年通过《全民社会保障法》，是世界上较早形成的“福利国家”。挪威全民社会保障制度的主要资金来源为劳动者、自由职业者及其他受保人交纳的会员费保险费、雇主税以及国家财政拨款。纳税率和财政拨款额由议会决定，劳动者及自由职业者交纳的会员费以其工资及各种社会福利补贴收入总和为基础来计算。

　　目前挪威的社会养老支出占ＧＤＰ的８％，预计到２０５０年达到１８％的水平，人口老龄化问题给挪威带来了较大的社会保障负担。为此，挪威政府尝试各种解决方案。１９６６年设立了挪威国民保险基金，希望逐步建立金融储备，用于日后的社会保障。基金主要来源于１９６６—１９７９年间每年的财政盈余，基金实行封闭管理，尚没有用于支付。目前国民保险基金总值为２００亿美元，全部投资于挪威国内债券、

股票市场和瑞典、芬兰和丹麦三个北欧国家的金融市场。由于国民保险基金来源有限，规模偏小，收益增长也比较缓慢，很难实现补充保障支出的目的。因此，目前倾向于把该基金与社会保障使命脱钩，仅仅作为一种不限定特定用途的财政储备基金。

　　１９９０年挪威议会通过石油基金法案，建立了“石油基金”，旨在把调节石油收入和提供社会保障结合起来。目前每年石油收入约为３６９亿美元，占ＧＤＰ的比重在１６％左右。但未来的５０年里，由于储存量有限，石油将不可避免地逐年减少，预计到２０５０年将下降到占ＧＤＰ的２％。对于石油基金的性质和未来的用途，挪威议会各政党一直存在许多争论。挪威财政部的观点是，这一基金只能用于未来社会保障支出，建议更名为“社会保障基金”，减少各方对于基金用途的分歧。

　　借鉴与思考

　　奥地利的劳动就业政策和挪威的社会保障制度在欧洲有一定的代表性，有不少地方值得借鉴，也存在一些问题值得注意。

　　第一，积极的劳动就业政策和完备的社会保障制度对统筹协调经济利益关系，维护社会稳定，相关性极强，具有紧密的正向效应。我们两国考察时感到，奥地利积极的劳动就业政策和挪威完备的社会保障制度对这两个国家的经济发展与社会进步都有重大的影响。从积极意义上看，社会经济利益关系比较和谐，中产阶层占主体，贫富差距不明显，犯罪率较低，社会生产和生活景然有序，国民的精神面貌比较好，社会责任意识较强。而且，在发展理念上也比较注重社会公平问题。

　　奥地利和挪威等国家摆脱了把劳动就业和社会保障仅仅充当稳定社会工具的单一色彩，更加看重其为社会和谐发展发挥的统筹协调机制的功效。因此，在公共政策的制定、改革、调整和完善上，都把劳动就业和社会保障问题放在更加突出的重要位置上。我国正致力于构建和谐社会和小康社会，建立新型的劳动就业和社会保障制度，我们需要在中国改革发展的战略布局上，特别是“十一五”发展规划中，重点加强涉及劳动就业、社会保障的公共经济政策的调整、体制改革和机制创新。

　　第二，欧盟的就业战略和奥地利劳动就业政策的亮点主要是从“减少失业”变为“扩大就业”，改变了福利替代工作的政策思想。“减少失业”和“扩大就业”虽然都具有劳动就业的指导价值，但两者之间有很大的政策差异。过去欧洲不少国家的劳动就业目标是“减少失业”，实际执行过程中，逐渐流变为采取扩张税收维持项目和鼓励提前退休等措施来“减少失业”，其结果是通过减少就业来减少失业。

　　这种“不必工作的福利战略”，很显然是消极的就业政策，也加大了这些国家已经非常沉重的福利负担。在卢森堡进程中，欧盟通过“积极的劳动市场战略”导向，促使其成员国政府改变劳动就业思路和机制。里斯本战略则明确提出把欧盟就业目标从“减少失业”变为“扩大就业”，否定了福利替代工作的政策思想。为此，欧盟还制定了具体的政策要求，并启动社会基金，激励和监督成员国加强落实。由于社会基金和欧盟战略相挂钩，现已成为落实欧盟就业战略的重要政策工具。从奥地利实行的“扩大就业”的政策看，欧盟支持的五个主要资助项目都有落实。

　　第三，福利国家的社会保障事业发展经验和挪威的社会保障制度安排，对我国建立新的社会保障制度体系也有借鉴之处。一般来讲，不苛求统一的发展模式，尊重本国的国情，与经济社会发展相适应、相协调且多样化发展，是社会保障制度在各国实践的重要基本经验。欧洲发达国家的社会保障服务主要有社会福利型、

社会保险型、社会援助型等三种类型，挪威等北欧国家属于社会福利型。

　　由于国情不同，主要是经济发展水平的不同，我国的社会保障制度不能照搬福利国家的模式，避免贪大求洋。但挪威等福利国家的追求长期稳定、协调、和谐发展，法制先行和健全的社会保障制度，对市场机制和社会组织的高度重视，实施过程进一步社会化，也是值得重视的发展经验。

　　我们既要看到发达国家特别是福利国家社会保障水平过高带来的某些负面影响，更要注意到许多发展中国家社会保障水平过低带来的严重社会问题。发展中国家不能简单把社会保障看成是国家治理的负担，应当把它看成是在经济社会发展中，推动效率与公平统一的必备手段和机制。在这个问题上，要特别强调两点论。

　　第四，福利国家社会保障制度的“危机”和改革表明，现代社会保障制度仍在探索完善中，我国应当构建符合国情的保障制度。对福利国家社会保障制度功效的评价历来是有较大争议的，比如，经济合作与发展组织就认为，福利国家社会保障制度的危机突出表现为失业率高、财政赤字居高不下、加剧通货膨胀、导致经济衰退，等等。而国际劳工组织则认为，所谓的社会保障制度的“危机”最主要的原因是经济发展速度放缓，失业问题严重，社会保障制度对经济衰退造成的社会影响起了缓解作用。我们在考察中奥地利和挪威的专家也坦言存在问题，比如有些人不愿意参加劳动，甚至通过在疾病上做手脚希望病退。我们也看到，不少人白天泡在酒吧里，非常悠闲。

　　我们既要看到福利国家社会保障制度的特殊贡献，又要看到其存在的主要问题。问题一是，国家包办社会保障事务和社会高福利，必将导致政府的高税收和高支出，而高税收则需要高工资，而高工资就会直接影响就业率和生产成本，企业因生产成本提高，

竞争力就会下降，经济也会受到牵累。高支出则造成财政困难甚至危机。问题之二，社会保障水平过高，容易养懒人，甚至会导致不劳而获的情绪，助长国民的惰性。自２０世纪８０年代以来，福利国家削减福利支出、调整福利结构、扩大资金来源、引入市场机制、重视私营机构作用的改革，也可证明这些问题的存在。

　　我国构建符合自己国情的社会保障制度，应发挥后发优势，要适度控制政府责任，坚持责任分担，发挥政府、企业、社会、市场、个人及家庭的积极性，应当尽量避免福利国家已经出现的问题。

　　第五，我国扩大劳动就业和构建社会保障制度体系，要有所为有所不为，当前要突出重点。从西方发达国家的劳动就业政策和社会保障制度建立可以看出，不同的经济发展阶段和不同的国力水平，其劳动就业政策和社会保障制度也不是一成不变的。统筹协调经济利益关系，构建和谐社会，是我国公共政策和发展战略的重点，而劳动就业和社会保障问题牵涉我国的经济和社会安全，因此，公共政策的重点也要有所倾斜。

　　当前乃至长远，要实行积极的就业政策，建立和完善公共就业服务培训体系，降低和放宽农民工就业门槛及条件，积极发展中小企业，努力创造更多的就业岗位，建立健全创业和再就业援助基金，要逐步提高城乡最低生活保障线的标准，扩大社会保险、社会救济和社会福利等社会保障制度的覆盖面，重点解决低收入阶层的失业、医疗、养老等问题。

　　（作者为国家行政学院经济学部教授）

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