加强政府社会再分配职能的20条建议

　　由中国（海南）改革发展研究院、挪威城市与区域发展研究所、瑞典斯德哥尔摩转轨经济研究所和德国技术合作公司共同举办的“政府转型与社会再分配”国际论坛于2005年12月10日至11日在海口举行，300多位中外官员和专家学者参加了本次论坛。本文是在该院已有研究成果的基础上，结合本次论坛中外专家观点提出的建议。

　　——编者

　　一、 面对我国社会矛盾的深刻变化，加强社会再分配既有现实性，又有迫切性

　　1. 伴随日益突出的“两大矛盾”，必须深刻认识我国实行社会再分配有着日益强烈的客观需求。

　　 当前，我国社会已开始由生存型向发展型的转变，社会面临着两大突出矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾。二是社会成员公共需求的全面、快速增长同公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。

　　面对第一个矛盾，要把可持续发展放到更加突出的位置。以可持续发展为中心，要把进一步完善社会主义市场经济体制作为改革攻坚的目标。面临第二个突出矛盾，应该把加快建立社会主义公共服务体制明确作为改革攻坚的目标。我国“十一五”时期在解决收入分配问题，尤其是再分配问题方面，要着重解决好基本公共产品的供给问题。这样既有利于经济增长，又有利于建设和谐社会。

　　 2. 伴随收入分配差距的不断扩大，必须高度重视我国社会再分配面临的巨大压力。

　　 改革开放27年来，我国经济高速增长的同时，居民的财产和收入差距日益扩大已经成为社会普遍关注的焦点问题。尤其是1990年以来，个人收入和财产之间的差异全面扩大。全国的基尼系数已超过了国际上0.4的警戒线。专家估计，城乡居民收入差距可能达到6倍。地区差距在逐渐拉大，行业间收入差距问题越来越突出。此外，劳资关系的失衡、劳动者的收入偏低已经成为当前全社会面临的严峻问题。在这种情况下，我国实施社会再分配的紧迫性在全面增强：一是通过社会再分配调动劳动者积极性的紧迫性在增强;二是通过社会再分配确保经济持续快速增长的紧迫性在增强;三是通过社会再分配确保社会和谐稳定的紧迫性在增强。

　　 3. 按照科学发展观的要求，实施有效的社会再分配成为下一步改革发展的重要任务。

　　 以科学发展观为指导的发展是包括经济、社会、文化的全面发展；人民是发展的主体、参与者和受益者；发展必须具有公平性，它的受益者不只是一部分人，也不是大部分人，而是全体人民，尤其是妇女、老人、儿童和农村人口；发展不仅仅有益于当代，更要考虑代际之间的平衡，即可持续发展；政府拥有和掌握相当大的资源，但是必须通过同整个社会进行合作，共同推动发展。科学发展观所要求的“五个统筹”在很大程度上决定于我们能否实施有效的社会再分配，使全体人民能不断地分享改革与发展的成果。

　　二、“十一五”期间要把提供基本的公共产品和公共服务作为实行社会再分配的重点

　　 4. 提供平等的就业机会和保障劳动者的合法权益。

　　 各级政府要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，着眼于建立多层次、多渠道的就业服务体系。一是要保证就业机会的平等化。要进一步改革劳动就业管理制度，扫除妨碍实施积极就业政策的制度障碍，如户籍制度和劳动力市场制度；二是建立规范的政府、工会和雇主组织三方谈判机制。要注重劳动力供求主体组织行为的形成，克服基层工会在维护职工具体利益中的角色缺位问题，当务之急是建立能代表和维护农民工权益的工会组织；三是要实行鼓励劳动密集型企业和中小企业发展的公共政策。

　　 5. 建立低水平、广覆盖的社会保障体系。

　　 多年以来，尽管我们做了很多努力，但社会保障的覆盖面还是太窄，到目前为止，享受社会养老保险的只有1.7亿人，全国有65.7%的人没有任何形式的医疗保险。纳入医疗保险体系的只有1.2亿人，而失业保险只能覆盖1亿多人。也就是说，多数城镇职工未能享有社会保险，而广大农民则基本上被排斥在社会保障体系之外。这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。而且，目前的社会保障制度在不少层面都存在财富逆向转移特点，不仅没有发挥社会再分配的作用，还成为收入分配差距扩大的因素。因此，必须坚持低水平、广覆盖的原则，逐步将所有的社会成员纳入社会保障体系。

　　 6. 使人人享有基本的公共医疗卫生服务。

　　 制度设计上要优先保障所有人的基本医疗需求。作为一个发展中国家，在干预重点和干预方式上的选择尤其重要。首先，应当集中资金提供基本的公共卫生服务和基本的医疗保障，政府应免费提供传染病预防、妇幼保健、健康教育等公共服务；第二，在疾病治疗方面，应将医疗资源集中于成本低、效益好的基本临床服务；第三，对于那些按照现有技术可以取得较好治疗效果，但成本非常高昂的临床服务，在现阶段不宜广泛提倡；第四，必须彻底放弃那些成本高、效益极差的临床医疗服务；第五，应降低门槛，鼓励大量的社会资本进入医疗卫生行业。第六，应坚持社区为本、预防为本的原则，充分发挥社区的监督管理作用，加大对流行病、传染病的预防力度。

　　 7. 使人人享有基本的义务教育权利。

　　 尽快实现义务教育全部免费。目前以地方财政投入为主的义务教育体制，只能继续扩大地区之间、城乡之间的差距。因此，义务教育的公平也必须通过社会再分配的公平来实现。一是国家要制定统一的义务教育投资和办学标准。明确规定地方财政对义务教育投资占财政一般预算收入和一般预算支出的比重；二是农村义务教育投资实行县级统筹，由县级教育管理部门按国家标准统一配备义务教育阶段各级学校的教育资源；三是国家财政对农村义务教育投资不足的差额部分进行补贴。县级地方财政不能达到国家规定的教育资源配备水平时，差额部分主要由国家财政予以补足；四是试行“教育券”制度，解决当前教育资源配置不公平而产生的择校和乱收费问题，试行将义务教育阶段的每个受教育者享有的教育资源，按标准折合成教育券，由每个受教育者持有，受教育者可凭教育券进行择校学习，国家按学校收取的教育券数额拨付教育经费。

　　二、 从解决现阶段最突出的经济社会矛盾出发，优先解决困难群体的社会保障问题

　　 8.社会保障体制要优先关注三大困难群体。

　　一是农村贫困人口。我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，生活在绝对贫困线以下，还有4977万农村人口年人均收入不足924元，属于相对贫困，而且，以上绝对贫困线和相对贫困线标准明显偏低。近年来，随着工业化和城市化进程的不断推进，我国每年还要出现数百万的失地农民，目前总量已经达到4000万-5000万人。很多失地农民缺乏必要的非农产业谋生技能，生产生活面临较大困难；二是城市下岗职工。20世纪90年代中后期以来的国有企业改革和结构调整，至今已向社会释放出下岗职工约3000万人。目前，包括困难下岗失业人员等在内的城市低保对象约2200万人；三是农民工。1亿多进城农民工的基本权利维护和社会保障问题也迫切需要寻求解决之道。如果不能采取有效措施解决这些困难群体的社会保障问题，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济，必然会影响到社会稳定和经济的长期可持续发展。

　　 9.以新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度为重点推进农村社会保障事业发展。

　　 新型农村合作医疗制度建设已经实施两年，试点工作取得了一定成绩，但在运行和管理中也存在较大问题。主要表现在制度本身与农民之间缺乏良性互动，筹资、管理和监督成本偏高，人均30元的筹资水平过低。下一步，应注意增加农民对新型农村合作医疗制度设计和运行的参与，加强民主管理和社会监督，切实体现其合作特色，在此基础上鼓励农民适当提高缴费水平。此外，应将新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度二者进行整合，以简化农村医疗保障制度设计，降低制度运行成本，提高制度运行效率。要在整合特困户救助、农村五保供养、灾害救济等制度的基础上，建立统一的农村最低生活保障制度。从目前我国的实际情况出发，农村养老保障仍应以家庭为主，同社区保障、国家救济、计划生育奖励扶助等制度相结合，对生活确有困难的，可通过建立农村低保制度解决。

　　 10.解决失地农民和进城农民工社会保障问题，推进城乡社会保障统筹发展。

　　 失地农民社会保障政策既要针对其自身的实际情况，因地制宜，因人而异，也要立足于现有的城镇和农村社会保障制度框架。对有劳动能力的失地农民，首先应着眼于促进其就业。在实现就业的基础上，以企业职工或灵活就业人员的身份参加城镇社会保险来解决其养老、医疗等方面的保障问题，符合条件的还可按有关规定享受城市医疗救助和最低生活保障等政策。对无劳动能力的失地农民，若领取土地补偿费后生活仍有困难的，在城市规划区以内的，可优先考虑将其转为城镇户口，并按规定享受城镇居民最低生活保障制度和城市医疗救助制度。未转为城市户口的，符合条件的可按当地有关规定享受农村特困户救助和农村医疗救助，还可在自愿的基础上参加新型农村合作医疗制度。有条件的地区，也可以探索在整合养老保障、失业保障和最低生活保障等功能的基础上为失地农民建立基本生活保障，通过失地农民个人缴费、集体扶持和政府适当补助的方式建立失地农民基本生活保障基金，在农民失地后逐月向其发放基本生活费，保障其基本生活。对农民工，首先应保障他们获得相当于自己劳动价值的工资收入，并保证及时足额到位。并且应该尽快将尽可能多的农民工纳入城镇工伤保险，解决他们在工作中遭受事故伤害或者患职业病时的医疗救治和经济补偿问题。

　　三、 从实施社会再分配的客观需求出发，加快建立社会主义公共服务体制

　　 11.建立公共财政体制。

　　一是要压缩行政管理支出，提高公共服务支出水平。我国财政支出总额从1978年到2003年增加20倍多，但行政管理费支出却增加88倍多。虽然经济建设支出占财政支出的比例由1978年的64%下降到2003年的30%，但社会文教费支出占财政支出比例从1992年至2003年却基本不变，只维持在26%-28%之间；二是要加强县级财政。我国提供主要公共产品和公共服务的政府属于县级或县级以下政府，向全国70%的人口提供公共服务，其中农村人口占了60%以上。而纵向财政缺口最大的是县乡财政，其财政收入从1993年的占全国财政收入31.55%下降到2000年的19.68%；县级财政支出占全国财政支出比例一直呈下降趋势，由1993年的31.42%下降为2000年的26.43%；三是建立规范的转移支付制度促进地区间公共支出的均等化。我国公共服务供给的不平等与不同财政地区差异密切相关。人均财政收入最高的北京和上海的人均财政收入已达到4000元以上，第二档次的天津、浙江和广东，其人均财政收入在1500元以上；第三档次的辽宁、山东、江苏和

福建，其人均财政收入在800元以上；而其他省份的人均财政收入大多徘徊在400到600元，形成了明显的四个人均财政收入梯度；四是要逐步实现财政预算和管理的透明化、制度化，充分发挥人大的监督作用。

　　 12.建立科学的中央、地方政府公共服务分工体制。

　　我国实行分税制财政体制以来，在中央集中财力的同时，省市两级也进行了财力的集中。但在财力向上集中的同时，职能和责任不断下放，事权和财权严重失衡。结果出现了越往下，政府承担的社会发展责任越重，但是所具有的财政资源越有限的局面。在公共服务的分工体制方面，北欧的经验很值得借鉴。如挪威地方政府主要负责劳动力密集型的服务，而中央政府主要负责收入再分配和其它集体性服务。瑞典中央政府负责保险跟转移支付和制定各种公共服务的制度和标准；县级政府主要负责医疗保健服务；市级政府主要负责18岁以下青少年的学校教育、儿童和老人关怀等服务，同时也负责社会福利、残疾人的关怀、地方建设和规划问题、水及排灌、街道清洁、废物处理及援救服务等；交通方面的服务是由县市共同分担的。目前，瑞典县、市政府的支出约占各级政府总支出的2/3。在承担了大部分的公共服务职能的同时，地方政府也拥有相应的财权。地方政府可以确定自己的税收标准和预算。中央政府不会干预地方政府的预算，只是要求预算要均衡分配。我国要合理界定各级政府的事权，逐步用法律的形式确立下来，避免权力划分的主观性和随意性。

　　 13.将事业单位纳入公共服务体制统筹规划和改革。

　　要把事业机构改革纳入公共服务体制的建设中来，建立机制灵活、结构合理、运行高效、管理规范的公益性服务体系。一方面，要按照政事分开、事企分开的原则，对事业单位进行分类改革，在加大人事、收入分配、社会保险等领域改革的同时，强化社会事业领域的公共服务职能，不断增加财政投入。另一方面，要使一部分事业单位转变为非营利民间机构。还要积极创造条件，降低门槛，鼓励民间非营利部门进入公共服务领域。特别是在事业单位的基本制度、功能定位、机构分类转型、产权制度改革、经济结构调整以及运行机制、监管体制、法律框架、政府角色和治理结构等方面要进行系统的配套改革，发挥非营利部门在公共服务领域中的重要作用。

　　 14.积极探索符合我国国情的第三次分配机制。

　　第三次分配主要是指社会慈善救助，它可以在一定程度上改善贫困阶层的生存状况、缓解社会矛盾以及提升社会凝聚力。但目前，我国慈善事业的发展整体仍然非常落后。目前大约只有100多个慈善组织，而且它们大多数依附于政府机关，工作效率不高。而在美国，非营利性的慈善组织有140万。德国、英国、瑞士等很多欧洲国家也各有不下1万个基金会。从善款数额上看，由于动员力量比较薄弱，我国100多家慈善公益组织每年募集到的善款仅占GDP的0.1%。而美国慈善机构掌握的资金约占其GDP的8%-9%。建议尽快制定“慈善事业促进法"，明确慈善组织的性质、慈善活动的程序、慈善活动的监督机制、慈善事业的主管部门，亟须规范慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等行为。

　　 15.建立政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力公共服务体制。

　　 北欧经验表明，一个有效的公共服务体制既要发挥政府的主导作用，又要适当引入市场机制，利用社会资金在提供公共服务方面的作用。如挪威把私人资本引入到医疗服务行业，大大地促进了医疗卫生服务质量的提高，缓解了政府的压力。

　　我国要根据实际情况，既要发挥国家在公共服务中的主导作用和主要责任，又要发挥社会互助的作用和个人的积极性。一要通过基础领域改革，把一部分竞争性、经营性强的传统公共产品交给民间去投资，减轻财政负担，以便政府将更多的财政资金集中到提供基础教育、卫生、文化等公共服务及健全社会保障体系上来；二要建立政府与社会合作的多中心治理结构，发挥民间组织在公共服务供给中的作用，形成政府与民间组织的合作伙伴关系；三要建立政府、社会、个人责任与义务相平衡的公共服务机制；四要把政府的公共服务供给者和监管者的职能分开，从而有效地实现对公共服务的监管。

　　四、 加快政府转型，强化政府在公共服务供给中的责任

　　 16.坚持公共服务与经济发展相协调的原则。

　　北欧经验表明，不是先有快速的经济增长然后再有完善的公共服务，公共服务应当与经济同步增长。公共服务适当超前发展不仅不会制约经济发展，而且有利于人们创新，使人们勇于接受挑战和承担责任，促进经济的持续增长。我国要实现经济社会协调发展，根本途径是随着经济增长的同时，逐年增加公共服务投入的比例，改善公共服务的质量，使全社会成员都能够享受到基本而有保障的公共服务。

　　 17.从完善社会主义市场经济体制和社会主义公共服务体制的客观要求出发，政府要扮演双重角色。

　　 一是继续推进市场化改革，正确发挥政府在市场经济发展中的规范、协调、服务和监督的作用，以实现经济增长方式从政府主导型向市场主导型的转变；二是强化公共服务中的主体地位，充分发挥政府在公共产品供给中的主导作用，加快建设公共服务型政府。为此，要建立以公共产品和公共服务为导向的政府业绩考核体系。将政府考核的内容主要限定在提供公共产品的数量、品种及质量等方面，并将考核方式由目前“以自上为主”变为“自上和自下相结合，以自下为主”。

　　 18.实现公共政策的人本化。

　　 从表面上看，北欧模式是把发展跟社会的安全、福利结合起来。但多数北欧专家认为，北欧模式的精髓实际上是他们有强一个反应力的政府，就是政府具有根据环境进行自我转变以满足公众需求的能力。必须看到，社会再分配是一项系统工程，需要政府通过更加人本化的公共政策来全盘规划和施行。以计划生育为例，我国一些地方开始试行“以奖代罚”的政策，对采取计划生育的人采取奖励措施，在他们到了一定年龄后政府给支付一定数量的养老金。这种政策与过去相比有很大的进步。再比如征收

个人所得税，不同的人虽然都是高收入，但是还要考虑他们的家庭负担不一样，进行区别对待。不能简单地按照同一税率进行征收。要实现由严格的行政控制向人性化的公共治理转变，使公共政策的执行以尊重公民的基本权利为前提，实现从管理型向服务型的转变。

　　19.扩大社会参与，充分发挥民间组织的作用。

　　 北欧经验表明，公共服务的有效供给必须基于公众的有序参与。北欧鼓励所有的市民参与社会发展，让市民有权力对各级政府的公共服务提出建议和意见。北欧国家有一个趋势，就是把公共服务的提供交给一种自治的代理机构，并使得政府跟这些机构保持一定的距离。在这种模式下，政府主要是对公共服务进行规划和监管。通过这种模式提供公共服务，并没有削弱政府的权力，只是政府权力的形式发生了变化而已。

　　面对我国全面增长和深刻变化的公共需求，政府不可能也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分的群众性、社会性和公益性的社会公共服务职能，应该也可能从政府职能中分离出来，以实现多元社会主体参与公共服务提供。根据我国的实际情况，应当在各种社会问题比较集中的公益性领域里，鼓励民间组织在解决就业、环境保护、扶贫开发、

艾滋病防治、社会福利、社区服务、慈善救助等方面发挥作用。

　　 20.建立公共治理的利益均衡机制。

　　 我国当前的利益失衡在很大程度上是由于没有采取有力措施使弱势地位的人群形成正常和有效的利益表达渠道，他们的利益要求和利益调整愿望很难体现在公共政策中。政府作为权威的公共机构，应采取多元的调节手段、利用政策和法制途径对市场予以纠偏，对利益失衡予以调整。要从利益表达、利益分配、利益协调三方面加大政府的改革力度。特别是给弱势群体创造更充分、更通畅的利益表达方式，建立向弱势群体倾斜的利益再分配制度。要从治理与善治出发，大力提升政府解决冲突和纠纷的能力，真正建立可靠的防范预警与协调利益冲突的机制，为化解社会矛盾与利益冲突提供制度空间。

　　方栓喜、王习明 执笔