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——访国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊
■本报记者张娜
在中国即将迈入第十一个五年发展规划之际，盘点“三农”在过去五年的发展轨迹，不免有这样的疑问：“十五”计划确定的“三农”发展目标是否都已实现？如何看待“十
五”期间我国政府在促进和发展“三农”问题上采取的政策措施？“三农”领域还存在哪些亟待解决的问题？如何建设十六届五中全会提出的社会主义新农村？为此，中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊。
“十五”期间“三农”发展凸显三大亮点
中国经济时报：您对“三农”在“十五”期间的总体发展如何评价？
韩俊：“十五”计划实行以来，农村经济稳步发展，农村社会保持稳定。总的看，“十五”计划确定的主要发展目标都已实现。“十五”期间农业和农村经济的发展有三个突出亮点：
一是粮食生产形势出现重要转机。“十五”期间粮食生产出现较大波动。2003年我国粮食总产量下降到4306．5亿公斤，比上年减产5．8％。2000年至2003年粮食已连续4年产不足需。2004年以来，国家对粮食生产的政策支持力度明显加大，2004年粮食大幅度增产，粮食总产量达到4695亿公斤，比上年增产388．5亿公斤，增长9．0％，扭转了1999年以来连续5年下降的局面，2005年粮食总产量预计为4840亿公斤，增产145亿公斤，粮食连续2年增产533．5亿公斤，这是历史上少有的。这标志着“十五”期间我国粮食综合生产能力有了实质性的恢复。
二是农业和农村经济结构的战略性调整有了实质性的进展。优势农产品和特色农产品向优势产业带集中，农业区域布局进一步优化。在种植业继续发展的同时，畜牧水产业发展加快，其在大农业中的比重进一步提高。各地大力发展农产品加工业，提高农产品加工程度，增加了农产品的附加值。特别是“十五”期间我国农业初步应对了加入ＷＴＯ的挑战，优势农产品出口快速增长，农业对外开放程度进一步提高。中国已于2002年跻身为世界第五大农产品出口国。2005年我国农产品的进口关税是15．3％，世界农产品的平均关税水平是62％，中国已经成为世界上农产品关税水平最低的国家之一。加入ＷＴＯ以后粮食的大规模进口并没有出现。
“十五”期间我国通过实施“天然林保护”、“退耕还林还草”、“天然草原生态治理”等生态保护工程，进一步遏制了生态环境的恶化。
农村劳动力向非农产业和城镇转移平稳进行，实现了“十五”期间转移4000万农村劳动力的目标。特别是东部沿海发达地区、大中城市吸引了大量农民工远距离、跨区域流动就业。2004年农民工的数量约为1．2亿人，占农村劳动力总量的23．8％，其中跨区域流动的农民工占76％。
三是农民收入继续增长。“十五”计划纲要提出：农村居民人均纯收入年均增长5％左右。“十五”前三年，农村居民人均纯收入年均增长4．4％，2004年达到6．8％，今年预计为6％，能实现年均增长5％的目标。
“十五”是“三农”政策取得重大突破的时期
中国经济时报：“十五”期间，中央出台了一系列惠农政策。党和国家领导人也多次强调，“三农”问题是全党工作的重中之重，是全面建设小康社会的重点和难点。如何看待“十五”期间党中央、国务院在促进和发展“三农问题”上采取的一些政策和措施？
韩俊：“十五”期间是我国“三农”政策取得重大突破的时期。这表现在三个方面：
一是对“三农”问题在现代化全局的重要性给予了一个十分明确的定位，即提出了解决好“三农”问题是全党工作和全部工作的重中之重的重大判断。中国在今后的发展过程当中会面临很多的难题，但“三农”问题肯定是难中之难，解决“三农”问题难就难在我们要增加农民收入，要缩小城乡收入差距，最终实现城乡共同富裕，这是今后我国现代化进程中要面对的一个最艰难的问题。中央把“三农”问题明确界定为我们国家的重中之重，是非常适合国情的。
二是提出了明确的解决好“三农”问题的重大政策思路。党的十六大提出要统筹城乡经济社会的平衡发展。这是深刻总结几十年来我们在处理城乡关系问题实践经验的基础上提出的一个大思路，是在科学分析我国国民经济发展面临的主要问题后提出的重要思想，为从根本上解决“三农”问题指明了方向，是解决“三农”问题思路的重大创新。按照这个思路，就是要使城市和农村紧密地联系起来，改变城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化发展。
党的十六届四中全会又提出了“两个趋向”的重要论断，从全局和战略高度提出了新阶段解决“三农”问题的指导思想，为我国在新形势下形成“工业反哺农业、城市支持农村”的机制定下了基调。
党的十六届五中全会提出要推进社会主义新农村建设。建设社会主义新农村是一个具有纲领性的重要概念，是一个与新时期发展战略转变相呼应，并统领“十一五”发展全局的新提法。这个提法与十六大第一次正式提出的解决城乡二元结构矛盾、统筹城乡发展的指导思想，以及随后连续重申的“三农问题是重中之重”的说法一以贯之，反映出党的“三农”工作思路的深刻转变。换句话说，新农村建设就是统筹城乡发展，以工补农、以城带乡的具体化，是实现农村全面小康的一个战略举措。因此，解决“三农”问题的重大的政策思路已经非常明确了。
三是制定了一系列旨在促进粮食生产、减轻农民负担、促进农村剩余劳动力转移和增加农民收入的政策措施，使农民真正得到了实惠。2004年和2005年，中央连续发了两个“一号文件”。长期以来“三农”问题口头上重要，但口惠而实不至。两个“一号文件”出台了很多农民可以直接受益的“实招”。
农村税费改革大大减轻了农民负担
中国经济时报：“十五”期间在农村改革等方面取得了哪些具体的进展？
韩俊：深化农村改革，激发农村内部的发展活力，是“十五”期间农村政策的一项重要内容。在以下两个方面取得较大进展。
一是农村税费改革。2000年3月，中央做出实行农村税费试点改革的决定。农村税费改革试点经历了从“税费合一”，到逐步降低农业税税率，再到全面取消农业税几个阶段。农村税费改革最重要的成果就是大大减轻了农民负担。在农村税费改革试点开始前的2000年，农民交纳的各项税费为1367亿元，人均168元，占农民人均收入的7．6％，2004年农民人均税费负担下降到38元，占农民人均收入的1．3％。如果没有从2000年开始启动农村税费改革的试点，按照上世纪90年代以后农民负担的增长速度，现在农民的各项税费负担恐怕要超过2000亿元。2000－2005年期间，各级财政用于支持农村税费改革的资金累计约2500亿元，其中中央财政承担了70％以上。中央财政对推进农村税费改革的支持力度很大。可以说，实行家庭承包责任制、把土地使用权交给农民和推行农村税费改革、取消农业税是使农民直接得实惠最多的两项重大改革。
二是从2004年开始，国家全面放开了粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。清理和修改了不利于粮食自由流通的政策法规。虽然对各类企业进入粮食流通领域设置了一些准入的条件，但与过去不允许非国有粮食企业参与粮食流通相比，“十五”期间在发育多元化的粮食市场主体方面向前迈出了坚实的步伐。
“三农”发展仍面临体制矛盾制约
中国经济时报：“十五”期间在“三农”发展中出现了哪些新的问题？还有哪些发展障碍亟待解决？
韩俊：从“十五”期间农业和农村经济的运行看，中央制定了一系列的惠农政策，在国家宏观政策的正确引导下，农业和农村经济出现了重要转机，但有利于促进农村全面发展的体制和机制尚未建立，城乡居民收入差距继续扩大的趋势还没有得到遏制。存在的突出问题有：
一是农业和农村发展仍面临着一些深层次的体制矛盾的制约。在法律和制度上对农民土地财产权的保护力度还不够。征地范围过宽，存在滥用土地征用权的问题。土地征用对农民的补偿过低，农民存在严重的利益损失。对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。大量征地造成的建设用地闲置，农民生活无着落等问题日益严重。农民进入市场的组织化程度低。农村金融体系的改革没有跟上农村经济转型对金融服务不断增长的需求，正规农村金融机构资源供给不足、服务不到位、农村信贷资金的供求矛盾依然相当突出。随着农村经济体制改革的不断深化，农村基层政权体制的改革并没有实质性的进展。乡镇政权实际来源于上面的授予，缺乏有效的制约和监督机制，不利于基层民主的进一步发展。
二是城乡发展失衡现象仍十分突出。2005年城乡居民收入差距达到了3．3１，这是改革开放历史上城乡居民收入之比名义上的最高值。农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后，城乡居民在享受公共服务和社会保障等方面的差距进一步拉大。农民看病难、医疗费用高、医疗保障程度低。
中国经济时报：过去五年里，随着农民工进城问题的出现，国家也出台了一些政策或措施，都取得了哪些成效，如何评价这些成效？
韩俊：“十五”期间中央对做好进城农民工工作给予了高度重视，提出了“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的指导方针。在具体政策上取得许多重要进展，特别是针对当前农民工工资兑现难、农民进城就业手续繁、收费多、农民非农就业技能低、农民工正当公民权利受到损害等突出问题，开展了对拖欠农民工工资的专项治理，清理和取消了对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，增加了各级政府用于农村劳动力培训的投入，废止了收容遣返制度。这些方面的工作对促进农民外出就业、保护农民工合法权益产生了积极的作用，取得了阶段性的成果。
但总的看，当前关于农民工的许多政策规定和管理制度还不适应统筹城乡经济社会发展的要求，不适应建立社会主义市场经济体制的要求，不适应构建社会主义和谐社会的要求。存在的突出问题是：城乡统一的劳动力市场还没有建立起来；保护农民工合法权益的长效机制还没有形成；对农民工“经济接纳，社会排斥”的做法还没有根本改变；农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出；农民工社会管理体制还没有从根本上摆脱城乡二元结构和体制的影响。
农民工问题涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁，涉及几亿农村人口生产方式和生活方式的转变，是我国社会主义现代化进程中一个重大战略问题。解决好农民工问题，不仅直接关系到从根本上解决农业、农村和农民问题，也关系到工业化、城市化乃至整个现代化的健康发展，关系到从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，关系到改革发展稳定的全局。从根本上解决好“三农”问题，必须坚持统筹城乡就业，把解决农村就业问题放在更加突出的地位。特别是要坚持推进城乡配套改革，逐步消除农民进城就业和居住的体制性障碍。
必须看到，大量农民工长期处在城市的边缘，不被城市接纳乃至受到歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾。不仅他们自身的合法权益难以得到保护，也会导致农民工对城市普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态，而且处理不好，也可能造成重大的不稳定因素。城乡分割制度下出现的农民工现象，虽然在一定时期内还会存在，但它只是工业化、城市化过程中人口转移的过渡形态或中间形态，不应该继续维持、甚至固化原有的城乡分割体制，而是审视度势，改革户籍制度，放宽农民进城就业和定居的条件，逐步实现人口自由迁徙。这就要求积极推进城乡配套改革，推进体制创新，逐步建立有利于改变城乡二元分割结构的体制。
建设新农村，政府投入要起先导作用
中国经济时报：《“十一五”规划建议》中提出建设社会主义新农村，您认为新农村应该是什么样子的？如何建设新农村？
韩俊：“十一五”规划建议用“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”２０个字描绘出了一幅新农村的美好蓝图。推进新农村建设的总体目标应该是，在未来１５年左右的时间内，使农村的整体面貌大为改观，城乡之间的差距明显缩小。具体目标应该是：努力发展农村生产力，促进农民收入持续增长；大力加强农村基础设施建设，农民的生产生活条件显著改观；加快发展农村教育、医疗卫生和文化等社会事业，形成家庭和睦、民风纯朴、社区安宁的良好社会氛围；加强农村环境卫生整治，村容村貌明显改观；推进农村民主政治建设，农民的自主意识、民主意识、法制意识得到提高。
新农村建设需要政府的投入起到先导、主导作用，但并非要政府大包大揽。国家政策扶持和农民辛勤劳动要结合起来，调动农民进行新农村建设的积极性。要着力解决直接关系农民切身利益的各类生产生活问题，在符合农民意愿、带给农民实惠、得到农民拥护的基础上扎实稳步地向前推进。
一是发展有利于农民致富的优势新产业，加快现代农业建设步伐和农村经济结构调整进程。
二是发育农村新经济组织。完善农民合作经济组织的内部治理结构和管理制度；处理好农民合作经济组织与政府的关系；创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境。要从农村实际和农民需要出发，加快培育新的农村金融组织。
三是提高农民的整体素质，培育新型农民。人力资本的提高对经济增长的贡献，远比物质资本、劳动力数量的增加更为重要。制定经济发展政策不能“见物不见人”，不仅要注重通过加快经济增长吸纳更多的劳动力，而且要高度重视人力资本开发对经济增长的巨大作用。
四是塑造农村新风貌。在农村广泛开展塑造新风貌活动，使农民的思想道德、科学文化水平、民主法制观念在潜移默化中得到提高。增强村民自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的能力。推进新农村建设，要求通过村庄整治，逐步改变村容村貌。但在实践中要防止新农村建设搞成形象工程和政绩工程。一定不能轻易动农民的土地，拆农民的房子，在农村掀起一轮“圈地”、“拆房”运动，要本着农民自愿、渐进式建设的原则，不能急功近利。
（相关内容参见１２月２８日本报年末特刊Ａ１４版）
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