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■综述■本报记者 张帆
在清华大学公共管理学院法学教授、著名行政法专家于安眼中，整个“十五”期间行政体制改革的总画卷是这样一幅场景：在从计划经济逐步抽身的大背景下，其每前进一步都是对政府统管模式的突破与对政府权力的剥离。
主持国家“十五”计划《入世后中国社会公共需求与政府公共供给关系研究》等重点课题的北京大学政府管理学院法学博士、现国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏在更为具体的观察后，对中国经济时报记者说，在“十五”期间，我国行政体制改革有三件大事：继续深化1998年政府机构改革、推进2003年政府机构改革、提出科学发展观指导行政体制改革。
动了权力 换了思想
动人、动机构、动权力，政府机构改革是一场内容雄浑而又历时长远的艰难进程。
1998年开始的政府机构改革在“十五”期间继续深化。1998年，国务院组成部门由40个减少到29个，内设机构精简四分之一，人员总数减少一半。2001年，又撤销了9个国家行业主管局，进一步提升了市场执法监管部门的职能和地位。地方各级政府机构也进行了相应改革。全国各级党政群机关的人员编制由739万名减为624万名，共精简115万人。在国务院撤销9个工业部门的同时，地方也陆续撤销了工业经济管理部门，结束了计划经济条件下形成的由工业经济管理部门直接管理企业的历史。
紧随其后的是2003年新一届中央政府推行的新一轮政府机构改革。
根据党的十六大要求，2003年国务院机构改革有五大重点：深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体系，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。
深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会。为进一步搞好国有企业，推动国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，更好地坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，真正使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值，将国家经贸委的指导国有企业改革和管理的职能，中央企业工委的职能，以及财政部有关国有资产管理的部分职能等整合起来，设立国资委。国务院授权国资委代表国家履行出资人职责。
完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。将国务院体改办的职能，并入发展和改革委。发展和改革委是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。
健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，并和中央金融工委的相关职能进行整合，设立银监会。银监会根据授权，统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。
继续推进流通管理体制改革，组建商务部。为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世界贸易组织的新形势，促进现代市场体系的形成，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能等整合起来，组建商务部。商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门。
加强食品安全和安全生产监管体制建设。为保障人民群众身体健康和生命安全，加强对食品安全的监管，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，为进一步强化对安全生产的监督，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。
于安点评说，观察中国行政体制改革的时间表，都以五年一届的中央政府任期为起点与终点，显然是遵循宪法程序，这是一个重要的进步。同时他还称，上述改革步骤，一个突出的特点就是，强调发挥市场的作用，减少政府的管制，扩大企业尤其是国有企业的自主权。
李军鹏所称的第三件大事，在于安看来，正是“十五”行政体制改革的分界线，那就是科学发展观的提出。于安说，在科学发展观提出前，我们更多的是在强调经济的数量型增长，在探索扩大市场的作用，却对市场的作用与不利之处估计不足，像教育体制、医疗卫生体制的改革，就忽视了其公益性的一面，因此带来现实的诸多问题。也正是这些问题，促成了科学发展观的形成。
2003年10月14日，中国共产党十六届三中全会提出了科学发展观，要求“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”；强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，推进改革和发展。
2004年9月19日，中国共产党十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的任务，强调形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会；2005年2月19日，胡锦涛同志在“省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力”专题研讨班上指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”
李军鹏说，在科学发展观提出后，我国行政体制改革和政府职能转变的指导思想发生了重大变革。于安说，科学发展观的核心是以人为本，全面协调发展，与过去计划经济和着重经济总量增长的发展目标不一样。过去主要靠高投入，以投资拉动为主，现在要搞自主创新，走节能环境友好道路，政府职能当然要相应调整。像汽车产业的发展，过去以引进与消化外国技术为主，对国产自主创新品牌重视不够，现在则要改变了。像对农村的投入，在过去很大程度上牺牲了农民的利益，而现在“三农”问题成为科学发展观的重要方面，国家不能再对其实行放任型的发展规划。
转变职能 依法行政
于安说，“十五”期间，出现了一个大的影响体制改革的因素，这便是2001年底中国加入了世界贸易组织。体制改革最终服务于生产、交换、分配环节，现在中国经济纳入到世界经济一体化，过去封闭型的配置资源设计发生了彻底变化，市场结构的变化对政府的职能影响巨大。
而这些变化体现在了政府机构设置与职能的转变上。
李军鹏分析说，“十五”期间政府改革着眼于适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要。经过多次政府改革，我国适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制框架基本建立，以精简人员为主的大规模机构改革基本完成。
同时，紧紧抓住政府职能转变这一核心，明确政府与市场、政府与企业的分工，建设法治政府和服务型政府。经过多次改革，我国各级政府的职能发生了很大的变化。政府部门不再直接参与企业生产经营，对企业、市场的直接行政干预逐步减少，政府逐渐放弃了物资分配权，物价控制权，企业经营管理权；中国的投资环境发生了很大的转变，据2005年《世界发展报告》，注册一家企业所需的时间在老挝为198天，印尼为151天，中国为41天，韩国为22天，澳大利亚为2天。中国首先是承认一大部分人享有的基本财产权，后来又推出了若干鼓励民营企业发展的改革举措。中国为吸引外国直接投资，改进工商监管，改善基础设施作出了努力，加入了世贸组织，并致力于遏制腐败和提高透明度。民营经济得到了超常规发展，加入ＷＴＯ谈判的国际压力使中国在关税、政府补贴等方面逐步与国际接轨；近几年我国审批制度改革的攻坚也迈出了较大的步伐。依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求，政府的职能也因此开始走向法制化的轨道；政府行政制度建设越来越受到重视，为市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革等逐步推行。
于安说，行政审批制度改革，是建国以来政府职能调整最彻底的一场运动。
2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目，国务院部门共取消和调整审批项目1806项，占总数的50．1％，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。国务院部门保留的审批项目共有1799项。截至目前，各省、自治区、直辖市、国务院各部门均取消和调整了一半以上行政审批项目，有力地促进了政府职能转变。
而这一改革到2004年《行政许可法》生效，标志着它从之前的行政机关纯粹自我管理改革，开始规范到法律框架内。
2003年8月27日，《中华人民共和国行政许可法》由十届全国人大常委会第四次会议通过，于2004年7月1日正式施行。《行政许可法》按照合理与合法、效能与便民、监督与责任的原则，对行政许可的设定和实施都进行了规范，对行政审批权力、简化行政审批程序、提高办事效率和提供优质服务等方面做出了明确规定，是我国行政审批走向制度化、规范化、法制化的重要标志。行政审批必须遵循平等的市场准入原则和国民待遇原则，政府审批必须对各种经济成分、所有公民执行同审批标准，不因为所有制不同、地位不同、亲疏关系不同而执行不同的审批标准。
于安说，作为一名长期研究法律的人士，他对政府法治非常关注。中国的政府在市场体制建设过程中仍是主导力量，法治进程仍面临诸多体制障碍。当前，行政决策体制、干部管理体制，是两个主要构成障碍。现在整个行政运转评价过程中法治的因素仍占较小比例，干部的任用提拔主要还是看经济发展的结果，而对经济发展过程中是不是严格依法办事考虑较少，这样的干部评价体制，行政决策体制，有碍于法治的推进。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，其中涉及到不少体制上的问题，应该以此为例来消除与经济社会发展目标不相适应的体制障碍。
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