新改革时期：政府做什么？怎么做？

　　——访国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏

　　■专访■本报记者 张帆

　　“十五”期间，中国行政管理体制朝着更加现代的理念进展，但其间亦有得有失。如何评判这五年的历程，并以此为未来的行政体制改革提供新的思路？国家行政学院公共管 理教研部教授李军鹏接受了中国经济时报记者专访。

　　改革措施存在不平衡

　　中国经济时报：“十五”期间，我国的行政管理体制进行了多方面的改革，但这些改革措施本身有哪些不足？

　　李军鹏：首先，注意精简人员与机构，忽视了政府事务综合管理与战略管理。典型的例子是1993年国务院机构改革时能源部被撤销，带来了严重后果。中国不仅是一个巨型生产国，也成为原材料和能源的巨大消费国。中国目前的石油进口占其消费总量的1／3，已经成为世界第二大石油进口国。2003年机构改革时撤销了国务院经济体制改革办公室，造成了目前改革缺乏统一规划的局面。大规模的、周期性的人员变动与机构变动严重影响了行政管理的连续性，造成了大量基础数据的流失与基础管理工作的中断，对社会管理造成了严重后果。

　　二，忽视了公共服务的整体建设与适度超前发展。出现了公共服务落后于经济发展、制约经济发展的局面。

　　三，注重招商引资，忽视了社会公正，引起了较为严重的社会问题，引起了社会稳定的危机。

　　四，只注重减轻财政负担、甩人员包袱，忽视了政府职能转变与行政体制改革的其他标准，如政府绩效管理、政府行政效率的提高、公共支出的绩效等等。很多改革措施是在玩机构精简与人员精简的数字游戏，并没有达到实际的效果。如曾经被誉为“小政府、大社会”的福建石狮市，在经历6次比较大的机构调整后，又重新回到原点：市党政机构由1988年建市之初的13个增至现在的29个，人员由1421人增至现在的5747人。

　　五，用“三定”方案代替了政府组织法制化，使部门利益与小团体利益固化，给进一步推动政府职能转变设置了障碍。

　　六，过于重视政府内部过程管理，忽视了政府对外部的监管和对政府的产出结果的监管。政府忙于内部开会、内部协调、内部扯皮、内部管理，忘掉了自己真正要做的事情是什么。政府的工作重点没有放在对外部市场的监管，同时，也没有强有力的机制去监管政府，监管政府做事的结果。如在10年治理淮河污染过程中，中央政府已投入200亿元左右的巨额资金。但事实上淮河污染并没有得到根本改善。

　　行政体制改革与政府职能转变不能再走老路，要以强化政府公共服务与社会管理职能为重点，以政府事务综合管理与战略管理为基础，以强化对政府的监督和政府对外部的监管为内容，以提高政府绩效与公共支出的效率为落脚点。

　　行政管理体制有诸多不适应

　　中国经济时报：行政管理体制改革是一项极为复杂的系统工程，也是一项长期的战略性任务。在新形势下，我国行政管理体制有哪些不适应之处？行政管理体制还存在哪些突出问题？

　　李军鹏：这些不适应突出表现在：政府职能转变不到位，存在着缺位、错位、越位的现象，与全面建立社会主义市场经济体制和加入ＷＴＯ的新形势不适应；政府提供的公共产品与公共服务不足，与人民群众日益增长的社会公共需求不适应；政府管理方式和管理手段相对落后，政府管理的科技化、信息化和现代化程度不高，与知识经济时代和城市社会的飞速发展不适应；行政法治水平有待提高，行政民主程度不高，与发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的要求不适应。

　　我国行政管理体制中存在的问题主要表现在如下方面：政府职能转变尚未到位，行政审批和对企业的行政干预仍然过多，政府与市场的关系、政府与社会的关系有待进一步理顺；政府公共服务覆盖面较低、农村地区公共服务水平较低，远远不能满足人民群众的公共需求；行政垄断、地区封锁和地方保护主义较为严重，阻碍了统一的社会主义市场经济秩序的建立；依法行政方面还有很大差距，政府机构、职权、编制和工作程序缺乏法定化；政府机构总量偏多、分工过细，有些职责交叉重复，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重；中央与地方有些职权划分不够规范，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出；在某些部门、某些地区和某些领域，腐败现象较为严重；形式主义、官僚主义突出，各种劳民伤财、沽名钓誉的“形象工程”屡禁不止；政府管理缺乏透明度，基层民主发展缓慢，公民参与渠道不畅，一些地方干群关系紧张；部门干预地方机构编制的问题严重，一些地方和部门提出人手紧张，要求增加编制，如果不严加控制，就会重蹈“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的覆辙。

　　寻找下一步改革突破点

　　中国经济时报：《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》称，加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。针对现在存在的这些问题，“十一五”期间行政体制改革应从哪些方面寻找突破？

　　李军鹏：首先，应以转变政府职能为核心，深化行政管理体制改革。

　　推进行政管理体制改革，要着眼于完善社会主义市场经济体制，强化经济调节和市场监管职能。要正确处理政府与企业、与社会的关系，努力实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。要加强宏观调控，宏观调控的权力在中央，各级政府必须贯彻执行中央的宏观调控政策；要完善宏观调控体系，包括宏观调控的内容、重点、方式、手段、政策，也包括解决体制性和机制性问题。要深化投资体制改革，减少行政审批。要健全和维护市场运行秩序，打破行业垄断和地区封锁，健全市场准入与退出制度，加快建设企业和个人信用服务体系，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。

　　推进行政管理体制改革，要着眼于人民群众的根本利益，努力建设服务型政府和法治政府。要根据人民群众日益增长的物质文化需要，努力提高公共产品的总量与质量，提高政府公共服务的水平。力争在不太长的时间内，将我国公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占ＧＤＰ的比重提高到中等收入国家水平。要完善政府公共服务职能，建设公共服务型政府；要形成完整的政府公共服务职能体系，要努力提高政府公共服务的水平，使公共服务与经济增长相协调；要建立适应我国国情的公共服务模式和公共服务制度。当前，要按照科学发展观的要求，稳步增加政府公共服务支出，调整和优化公共服务结构，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面。要不断扩大公共服务的覆盖范围，完善社会保障体系，切实解决公共服务覆盖面较低的问题；要采取有力措施加强就业和再就业工作，加强公共卫生体系建设；特别要加大农村公共服务建设的力度，解决“三农”问题。

　　推进行政管理体制改革，要着眼于构建社会主义和谐社会，强化政府社会管理职能，努力建设法治政府。要切实加强社会建设和社会管理，在新形势下，特别要注意解决好扩大就业、完善社会保障体系、合理调节收入分配和弱势群体的问题，采取有力措施，发展社会事业。要完善社会矛盾纠纷解决机制，各级政府要深入研究社会主义市场经济条件下社会矛盾演变的规律，借鉴国外政府解决社会矛盾纠纷的做法与经验教训，以解决涉及群众切身利益的社会矛盾为重点，建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。要围绕建设法治政府的目标，全面实施依法行政纲要，继续加强行政立法，努力健全行政责任体系，强化政府法律责任机制，努力建设法治政府。

　　其次，要创新政府运行机制。要形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，做到政府决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正。要完善和健全行政权力的运行和监督机制，形成行政系统内部监督、新闻舆论监督、人民群众监督、党外监督、专门机构监督相结合的、纵横连锁的监督体系。要继续推进行政审批制度改革，进一步减少行政审批的数量。

　　此外，要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，深化政府机构改革，优化政府组织结构。要实行公共服务绩效管理，切实降低行政成本。要努力提高

公务员的素质和能力。

　　■资料

　　“十五”主要

　　公共服务指标

　　“十五”期间，我国许多重要的公共服务指标都从低收入国家行列跃升到了中下等收入国家行列，表明我国政府的公共服务水平处于中下等收入国家水平。

　　我国文盲率由1982年的22．8％下降到2003年的8．7％；小学毕业生升学率由1978年的87．7％上升到2003年的97．9％；2004年，全国各类高等教育在学人数超过2000万人，高等教育毛入学率达到了19％。

　　我国以

养老保险、失业保险、

医疗保险为主要内容的社会保险制度基本确立，并已覆盖大部分城镇职工。据统计，2004年底，全国参加基本养老保险的人数达16342万人，比1989年增加10631．7万人；参加失业保险的人数为10584万人，比1994年增加2616万人；参加医疗保险的人数为12386万人，比1994年增加11985．7万人（1994年我国基本医疗保险年未参保人数仅为400．3万人）；约占城镇就业人员25639万人（2003年统计数）的63．74％、41．28％和48．31％。

　　我国的社会救助水平，截至2004年底，共有2200．8万城镇居民、952万户家庭得到了最低生活保障；共有1206个县（市）建立了农村低保制度，有496．4万村民、238．6万户家庭得到了最低生活保障。而1998年我国城乡居民最低生活保障人数仅为184．1万人。

　　大规模减少贫困人口，我国农村极端贫困人口已从1978年的2．5亿减少到2004年底的2600万。