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新华网北京12月27日电(新华社记者张晓松)今年6月，审计署审计长李金华在向全国人大常委会提交的审计报告中，有关10户中央企业原领导人任期经济责任审计的两个数字耐人寻味：这项审计共查出转移挪用、贪污受贿等涉嫌经济犯罪金额16亿元，而由于决策失误、管理不善等造成的损失却高达145亿元。
资金使用效益问题并不涉及违法，长期以来很难像腐败问题那样引起人们足够的重
视。然而，正是在所谓“合法”使用的背后，决策失误、管理不善、损失浪费……一个个巨大的黑洞正悄悄吞噬着财政资金和国有资产。
“财政资金是‘唐僧肉’，不吃白不吃”
不久前，青岛市审计局对青岛现代农业开发中心进行审计时发现，由于项目可行性研究不充分，这个中心竟然在生活饮用水源地一级保护区内投资建立农业示范基地，实际根本无法运营，致使先期投入征地及工厂搬迁等费用400多万元难以追回。
脱离现实、过分超前、盲目、轻率决策，使一些工程项目从立项起就注定了失败的命运，而一些违背产业结构调整要求的“政绩工程”“形象工程”，更是造成了巨额损失浪费。审计署副审计长刘家义谈到投资效益时曾经举了两个例子：西部某贫困县在县城建中心广场，面积5．2万平方米，是天安门广场的二分之一；还是西部某贫困县，修了个占地100多亩的县城广场，投资额竟然达到全县当年财政总收入的15％。
许多项目在建设过程中的损失浪费也是惊人的。2004年，山东省审计厅对省体育中心改造工程进行了跟踪审计，结果发现，参与这一工程的25家施工单位都存在着高估冒算问题，有的重复计算工程量，有的变更设计，有的不履行约定。提报的约1．8亿元工程价款中竟有四分之一是“水分”。
“如果不进行审计，这样一个项目国家就要多掏5000万元。”山东省审计厅投资审计处处长鲁玉芹说，“施工单位都把财政资金看成是‘唐僧肉’，不吃白不吃。”
在市场经济条件下，经营管理直接关系到企业的生存和效益。2002年12月，天津市耗资1亿多元建成纪庄子污水回用项目。但是，由于企业成本负担较重，再加上政策引导和宣传力度不够、价格杠杆作用发挥不好等因素，水厂运行9个月每天售出的水量仅相当于设计能力的1％，累计亏损120万元。
“决策失误怎么了？经营不善怎么了？钱又没放进我的口袋。”审计署科研所副研究员刘力云说，这是当前许多领导干部存在的思想观念。他们认为，效益问题不是违法问题，只要财政、财务资金的使用是合法的就无可厚非。正是在这种环境下，一些政府部门的社会管理效率极低、效果极差。特别是在投资领域，低水平重复建设比比皆是，国有资产流失较为严重，市场秩序还不规范。
她认为，审计范围要逐步从普通的财务收支审计向更高层次的效益审计延伸，堵住那些“合法”外衣下的巨大黑洞。
“拿出几百万看住几十亿，合算”
2003年，青岛市有部门规划投资3亿元在李沧区坊子街建立一个热电厂。青岛市审计局对淘汰燃煤锅炉项目进行效益审计时发现，在距坊子街仅一公里处就有一家热电厂——青岛碱业热电厂，涵盖了坊子街热电厂的整个设计供热范围。如果再建一家热电厂，将造成重复建设。对于审计部门的意见，青岛市政府十分重视，最终决定取消项目，避免了一次盲目投资决策。
近年来，在财务审计的基础上，开展效益审计，对政府履行公共责任的经济性、效率性和效果性进行考察，正成为许多国家的通行做法。我国效益审计虽然刚刚起步，却已取得显著成果，并得到各级政府的大力支持。
青岛市是我国最早开始效益审计的地区之一。据青岛市审计局局长马青山介绍，从2002年至今，这个局开展了18个专项效益审计项目，通过审计为国家节省了大量财政资金。仅政府投资审计一项，不到两年时间就为国家节省工程款4．8亿元，平均每个投资审计人员就为国家节省资金过千万。青岛市委书记杜世成多次表示：“拿出几百万看住几十亿，合算。”
“在山东，凡是开展效益审计的地方，都不同程度地尝到了甜头。”据山东省审计厅副厅长刘均刚介绍，淄博市审计局实施的火车站广场工程审计，在中介机构和市财政评审中心审过的基础上又进一步审减造价2500万元；东营市审计局实施的城市防潮工程审计，审减工程造价1．04亿元；济南国际机场航站区扩建工程审计，审减工程造价1．8亿元。
山东省各级党委、政府普遍对效益审计工作给予高度关注和支持，省长韩寓群曾多次对效益审计提出具体要求，推动了这项工作的开展。目前，山东省有十几个市成立了效益审计专门机构，配备了精兵强将和高科技设备，效益审计的覆盖面越来越宽，力度越来越大。
除山东外，近年来，广东、江苏、浙江、云南、湖北、四川、天津、吉林、广西、黑龙江等地审计部门，都结合当地的实际情况，开展了各种形式的效益审计工作。审计署也组织开展了农村电网建设、18个重点机场和38个支线机场建设等效益审计和审计调查，较好地将资金审计、项目审计、财政财务收支审计和效益审计有机结合起来。
“到2007年，我们要把一半力量投入到效益审计上”
“尽管效益审计是大势所趋，并在一些地方取得了显著成果，也普遍得到了当地政府的支持，但要想在全国推广这一先进的审计理念，为时尚早。”审计署科研所副研究员刘力云认为，目前制约效益审计的因素还很多。
首先，效益审计是对政府行为经济性、效率性和效果性的评价，必须建立在财政财务收支较为真实、合法的基础上。而在我国，财政财务的真实性和合法性问题还没完全解决，审计部门面对的审计对象往往存在着一些违法违规行为。在目前环境下，要想推广效益审计，必须先解决好真实、合法的问题。
其次，效益审计的法制基础尚未完全建立。审计法规定，审计机关应对财政、财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，但却没有明确提出效益审计的目标、范围、内涵、责任、权利和义务等，法律授权并不完备。据刘力云介绍，深圳、青岛等地相继出台了有关效益审计的地方性法规，这也是这些地方能够较好开展效益审计的重要原因。
此外，与财务收支审计相比，效益审计的标准比较模糊，内容更加宽泛，目标要求较高，手段十分复杂，工作量也很大，这对审计人员、设施、技术都提出了更高的要求。例如，山东省体育中心改造工程，审计部门投入财务、工程、法律等近10名专业人员，ＧＰＳ卫星定位测量系统、核子密度仪、钻孔取芯机、电子测距仪等一大批先进设备，现场跟踪审计了9个月。这样的人、财、物条件是其他许多地区所不具备的。
刘力云认为，基于上述制约因素，目前全国各地统一开展同一模式的效益审计是不现实的。各地应根据本地实际情况，逐步开展效益审计，既不能裹足不前，也不能急于求成；既要防止闭门造车，也要防止盲目照搬国外模式。
据了解，在2003年，审计署就已将效益审计列入《审计署2003至2007年审计工作发展规划》。审计长李金华多次强调，在审计工作中，要实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。（完）
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