以奖惩结合促进产业结构调整和优化

　　日前，国家正式公布了《促进产业结构调整暂行规定》和《产业结构调整指导目录》两个政策性文件。按照权威人士的说法，今后《产业结构调整指导目录》将每年编制一次。2006年是“十一五”规划实施的开局之年，贯彻和实施这两个文件精神，将是明年经济工作的重要任务。仔细研究这两个文件，发现有许多可圈可点之处。

　　新起点———强化科学干预

　　充分发挥市场在资源配置的基础性作用，是中国20余年经济改革的目标。20余年中国经济能够实现快速增长，得益于市场化改革的不断深入、经济要素的市场化配置规模不断扩大、价格与供求关系的引导作用不断增强，政府管理经济的职能不断地因应市场化的需要进行调整。但是，市场并不是万能的。在经济总量扩大的同时，我国的产业发展在一定程度上还存在着“市场失灵”的突出问题。比如，资源浪费严重、环境污染加重、技术创新能力不强、低水平重复建设还没有有效根治、经济中的大起大落现象也并未杜绝。要解决这些矛盾，需要政府更加理性地、科学地认识市场，合理并积极地干预市场。

　　尽管发达国家实行市场经济制度的历史比我们长得多，市场失灵的问题在各个国家也普遍存在。因而，不少国家出台明确的产业政策，以政府的“有形之手”科学地干预市场，实现产业结构的调整与优化。市场经济不等于放任市场。只有在利用市场机制的基础上，主动和科学地干预市场，才能减少市场自发调节所产生的负外部性，实现市场经济制度下的经济社会效益最大化目标。

　　新机制———以奖惩结合为重点

　　一般来说，产业政策的干预内容范围较广，涉及到产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业区域政策等方面。在公布的《产业结构调整暂行规定》和《产业结构调整指导目录》中对这几个方面都进行了表述。将两个文件结合起来看，政策上奖优限劣的意图清晰可见。

　　就产业结构调整看，报告明确提出了“逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局”，其中，制造业完全是工业的范围，在高新技术产业、基础产业中，工业所占的比重也较大。结合此次全国经济普查后服务业的比重大幅度上升来看，三次产业结构矛盾不像以往数字表现得那么严重。可以认为，继续推进工业化和促进工业结构升级依然是产业结构调整政策的重要内容。这两个文件通过有鼓励有惩罚的方式，对那些环境污染严重、资源浪费突出等方面设备与产品做出限制和淘汰的明确规定，“腾笼换鸟”，为新设备、新产品、新技术腾出市场空间，符合产业升级和技术进步的要求。

　　除此以外，文件中还特别强调产业组织政策的引导作用。在《暂行规定》中，提出鼓励一些产品生产向“大型化、基地化”方向发展，并单列一节，提出要优化产业组织结构，“提高企业规模经济水平和产业集中度”，在《指导目录》的限制性条款中，对诸多行业的进入规模做出了明确的规定，达不到规模的企业将会被排除在市场以外。

　　新内容———面向国民经济中的主要问题

　　《暂行规定》和《指导目录》两个文件，能够面对国民经济的重大问题，并不回避矛盾，提出许多与以往异同的政策内容，是最值得注意的看点。

　　《暂行规定》中极力主张以自主创新推动经济发展。在产业结构调整的原则中明确提出，要“把增强自主创新能力作为调整产业结构的中心环节”，并指出，要“鼓励运用高技术和先进适用技术改造提升制造业，提高自主知识产权、自主品牌和高端产品比重”，“加快高技术产业从加工装配为主向自主研发制造延伸”。在具体的《指导目录》上，在鼓励先进制造方面的关键技术与核心技术，有更多的条款加以描述。

　　在新型工业化的定义上，除了继续强调加强信息化与工业化联系，重申科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分利用以外，增加了“安全有保障”的内容，并且在“限制性”的内容中，将“不利于安全生产”作为一条重要原则。就是根据工业经济运行中安全问题提出的新意见，丰富了新型工业化的内涵。

　　在《指导目录》中，对于不同规模城市的主干道宽度、城市游憩集会广场面积做了一定的限制性规定，并将

别墅类

房地产开发项目、

高尔夫球场项目、赛马场项目进行限制，符合国家宏观经济政策的调控方向。

　　至于鼓励小排量汽车生产和消费、鼓励节能性设备与技术的应用、建立合理的能源资源利用结构等等内容，都在两个文件中有新的描述。

　　新期待———继续完善产业政策的框架

　　两个文件的出台，将国家对产业的宏观调控政策加以具体化，将会进一步指导2006年的产业发展与运行。不过，鉴于许多产业问题形成的原因与背景不同，不可能由两个文件一次性解决，目前的指导性政策还有待进一步完善。

　　从理论上说，科学的政府政策应该体现在，政府干预的恰恰是市场需要政府干预的。我国产业问题，既有市场自发竞争的因素，也有改革不到位的成分，因而在产业政策上，不仅要注重加强管理，还需要进一步深化改革。比如，要既重视解决过度竞争和生产能力过剩的问题，也要打破某些行业的垄断和强化市场的竞争。但在打破垄断上，本次报告强调还不够。即使是过度竞争本身，不仅要限制低水平重复建设，还需要解决低水平重复建设形成的制度性成因，深化投资体制改革，来硬化预算约束，使政府成为市场的维护者而不是市场的参与者。可惜的是，本次报告在解决低水平重复建设上没有提出新的方向性意见。

　　产业政策还应该增强预见性。近年来出台的许多政策都是在过剩形成、投资问题矛盾已经发生以后出台的，政策的事后性调节比较明显，政策干预的有效性因而大为降低。因而，如何加强产业发展演变规律的研究，打政策干预的提前量，对于制定一个好的政策显得十分重要。

　　□周民良（中国社科院工经所研究员）