中国经济时报：2005年 矿难阴影下的中国煤炭业

　　年终专稿-本报记者 范思立

　　即将过去的2005年，我国煤炭领域风起云涌，大事不断。矿难频仍的安全生产、首任安监局长的马不停蹄、官煤清纠的荆棘莫测，凡此种种，其背后是与资源开采权和煤炭管理体制有关的诸多深层次问题。

　　矿难、李毅中、整顿关闭等构成了中国煤炭业2005年度的关键词，他们是贯穿2005中国煤炭的最强音。

　　关键词之一：矿难

　　在超常经济增长的拉动下，煤炭市场从2003年开始出现供应紧张的局面，2005年虽然高耗能产业受宏观调控政策的影响，增速略有放缓，但煤炭供给仍然偏紧，预计2005年国内煤炭需求量将达到21亿吨。

　　在煤炭需求持续增长的情况下，造成有安全保障的煤炭生产能力不足，煤矿企业超强度开采，超能力生产，重特大事故多发。根据国家安全生产监督管理总局的统计，2005年1月1日至12月18日，全国煤矿企业发生事故67起，死亡2671人，同比增加19起、1141人。“造成矿难多发的局面是多年发展中的沉疴，目前已到了爆发期。”国务院发展研究中心产经部研究员钱平凡如是评说。

　　矿难频发，大多认为小煤矿的私采滥挖是罪魁祸首，孰料一些国有煤企的矿难，让大家不得不开始审视国有大矿的问题。从统计数据看，小煤矿仅占我国煤炭产量的三分之一，而事故死亡人数占三分之二。但特大、特别重大事故的构成情况却明显不同，2005年以来全国共发生了4起一次性死亡百人以上的特大煤矿事故，其中3起发生在国有重点煤矿。“遏制煤矿事故总量，关键是在私人小矿。避免特大事故，关键在国有大矿。”国家安全生产监督管理总局局长李毅中指出。

　　

国家发改委

能源研究所高级顾问周凤起研究员分析煤矿事故频发不断的症结时认为，前些年全行业亏损造成严重安全欠账，一些煤企包括个别国有大矿安全基础弱化，而且一些煤企不执行安全制度、不严格按照操作标准进行超生产能力开采是当前安全生产存在的突出问题。他表示，为了追求利润，一些经营者和地方政府没有真正把人、把生命放在第一位，表现出扭曲的发展观和对人的宝贵生命的漠视。

　　关键词之二：李毅中

　　2005年2月28日，国务院任命李毅中为国家安全生产监督管理总局局长，而在此前5天，国家安全生产监督管理局升格为总局，由副部级单位变为正部级单位，中央明示了治理矿难的决心。

　　李毅中临危受命，2005年这位局长目睹了整个中国一年来此起彼伏的矿难，他的脸上愤怒和疲惫与日俱增。上任伊始，他就直率地表示，要在未来的工作中将以“六亲不认”的姿态重塑安全监管权威。他频繁赶赴事故现场救急，以60岁之躯冲锋陷阵，有一种义无反顾的悲情与悲壮。他对目前严峻的安全形势非常担忧，期望通过自己的身体力行能对现状有所改变。

　　而有人指出，李毅中是忙于处理事故，而不是忙于“治理”事故，更不可能是消除事故。而“治理”事故的要义在于如何健全监管系统并形成运转的有效性，如何监督检查事故隐患、健全监管部门的责任追究制，如何提高矿工以及煤矿从业人员的安全素质、健全安全法规等方面。如果只是关注处理事故层面的工作，那么，就会有层出不穷的事故等待去处理。任凭李毅中工作再积极，措施再严厉，脚步再忙碌，也还是不能达到治理、消除事故的根本目的。

　　事实上，在李毅中履新的10个月中，他除了四处奔走行色匆匆，怒斥黑心矿主和官员，他确实还在设计更为长远的治本之策。他上任推开的大事之一，就是把矿工死亡赔偿金提高至20万元，这一措施已开始在矿难中实施，他期望可以使矿主宁愿拿出钱去预防安全隐患；还有更大的举动是试图以三年时间还掉多年来的安全欠账，而且正谋划对煤矿实行安全风险抵押制度；他还建议修改刑法、安全生产法和煤炭法，加大对发生事故的煤炭企业和相关责任人的惩罚力度；他同时建议国家应重视煤炭行业的人才培养。

　　关键词之三：整顿关闭、官煤清纠

　　全国有2.3万处小煤矿，很多事故往往就发生在违规违法的小矿井，其煤炭安全供应保障能力低，超能力生产现象严重。为此，国家安监总局宣布，小煤矿经过停产整顿之后只保留1.9万处，到今年年底4000家小煤矿将被关闭。同时，8月22日下发的《国务院办公厅关于坚决整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知》和9月3日颁布的《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》称为根治矿难的“两把利剑”，然而这两把利剑也没能阻断频发的矿难。

　　国务院研究室工交贸易司副司长唐元认为，仅靠关闭证照不全的中小煤矿这样的治标之策，不能从根本上扭转目前矿难频发的严峻局面。如果这些煤矿全部关闭，而市场对煤炭的需求不能以同样的比例下降，那么，煤炭价格就会继续在高位运行。在市场需求的压力下，保留下来的煤矿必然会继续超负荷生产。而随着煤炭生产不断向国有大型煤矿集中，矿难也将向这些煤矿集中。那些被关闭的煤矿，受到红火的市场的诱惑，随时可能偷偷恢复生产，也将继续制造矿难。

　　李毅中上任之初，在分析矿难频发的原因时，列举的都是经济增长方式落后、安全基础薄弱、行业管理滑坡等因素。而当他亲历一次次事故调查之后，他在各个场合开始强调另一个深层次原因，事故背后的腐败，官商勾结、权钱交易。他指出，“官煤勾结的后果只有一个，使得非法矿主无视法律法规，无视政府监管，无视矿工生命，在不具备安全生产最基本的条件下大干快上，最终付出的往往是矿工生命的代价。”

　　官煤勾结整顿风暴时下处于攻坚时期，因为所谓的“官煤”，实际上有“显股”和“干股”两种形式存在。如何防止“显股”的“明退暗持”；如何解散权力和资本的融合，将“干股”纠清。这无疑在执行层面和制度构架向清理官煤勾结工作提出了严峻的考验。

　　关键词之四：根治

　　“我国煤炭安全事故大面积、高频率爆发，绝不是偶然现象，它暴露了我国煤炭监管制度存在的漏洞。”煤炭信息研究总院法律研究所副所长司坡森博士表示，目前的安全生产监管体制是不健全的。煤炭生产直接关系地方经济利益，地方政府缺乏严格监管的意愿，中央政府整顿煤炭生产秩序的决心会一层层衰减。而且，政府体制内缺乏有效的权力制约机制，所以行业监管部门的腐败现象严重，造成行业监管很大程度上的失灵。

　　而且，现在煤炭行业存在多头管理的积弊，管理体制亟需理顺。分段、分摊、多头管理致使煤炭行业出现管理真空和职权交叉，多头管理既浪费国家行政资源，又降低了行政效率。管理煤矿生产的不管安全，管理煤矿安全的不管生产，相互脱节，谁都管，但是谁都管不好。日常监管马虎草率，以发证代替监管，以罚款代替监管，一罚了事，留下大量真空地带和事故隐患。

　　为了解决我国煤炭事故频发的问题，国家从2月份开始对现行的《煤炭法》进行修改，以期从制度上规范煤炭开采的行为。针对当前矿难频发、安全生产和资源管理等问题，新修订的煤炭法增加了这方面的内容。

　　根治煤炭矿难，不仅要以新修订煤炭立法做制度保障，探索更为有力的监督制约机制，而且要加强对官煤勾结的整治力度，将煤矿整顿关闭工作看作一场长期艰苦的持久战进行到底。唐元强调，煤炭行业治理正处于“黎明前的黑暗时期”。