发展中部地区农村教育的几点思考

http://finance.sina.com.cn 2005年12月20日 09:07 中国经济时报

　　■地方论坛■崔国欣

　　和“东部率先发展”、“西部大开发”、“东北振兴”一道，中部崛起已成为国家的重要战略决策。中部地区人口众多，而且８０％以上的人口在农村。这一特殊的“区情”，决定了只有把巨大的人口包袱变成强大的人力资源，才有可能真正实现中部崛起。这就要求我们：必须把发展中部地区农村教育放在更加突出的战略位置上来抓。

　　一

　　国务院《关于基础教育改革和发展的决定》明确规定了农村义务教育“以县为主”的教育管理体制。从几年来的运行情况看，“以县为主”在一定程度上解决了乡、村办学投入不足的问题。但随着社会主义市场经济的快速发展，“以县为主”也显露出了一些弊端，在中部的农村地区表现得更为突出：

　　（一）教育投入出现“中部凹陷”的格局

　　东部地区经济发达、实力雄厚；西部地区得到国家较多的财力扶持，其教育投入力度都超过了中部地区。以２００１年为例，生均教育经费，小学生东部２０７５元，中部８５１元，西部９８７元；初中生东部是２６５５元中部是１１６５元，西部是１４７４元。生均预算内教育经费，小学生东部是１４１２元，中部是５９７元，西部是７７５元；初中生东部是１６１７元，中部是７１９元，西部是１１４２元。河南省２００３年人均预算内教育经费支出只有１７２元，居全国２９位，比全国平均水平２６５元／人低３５％。

　　（二）城乡教育差异大

　　有限的投入又有相当一部分投向了高等教育和城市学校，城乡教育经费投入差距很大。以河南省为例，２００３年全省生均教育事业费城市初中平均值是６０１元、小学为４６８元，而农村则分别为５３９元和４２８元；生均公用经费城市初中平均９０—１２０元、小学为６０—１００元，而农村为初中８０元、小学５０元。“十五”前期，湖南省农村小学的生均教育经费支出不及城镇的１／３，相差悬殊。

　　在师资力量方面，城乡差异表现在以下三个方面：①农村中小学老师严重不足．一个教师跨年级、包班上课的现象在贫困农村的中小学校司空见惯，许多学校严重缺乏英语、计算机、音乐、体育、美术教师，无法适应新课改后的需求；②农村中小学教师学历层次偏低。以湖南省为例，农村小学专任教师中本科以上学历占的比例不到城镇的２０％，初中也只相当于城镇的一半。尽管通过学历补偿教育和在职培训等多种手段提高农村教师质量，但总的讲，效果并不尽如人意。③农村教师队伍年龄老化，并且越到基础层次，这种现象就越严重。

　　在办学条件上，无论在教学场地、校舍建设方面，还是在教学仪器、实验设备、图书资料方面，中部农村学校与各类城市都存在巨大的差距。相当多的农村地区中小学校不具备义务教育的办学条件。在北京市已经提出力争到２０１０年基本实现郊区农村教育现代化的时候，许多中部地区农村学校的孩子们还不知道电脑为何物。

　　（三）义务教育阶段辍学现象严重

　　当前，中部地区农村义务教育发展中存在的一个突出问题，就是初中阶段辍学率居高不下。经济收入低的家庭子女、双差生、离异家庭子女和管理制度松散学校的学生是辍学生的主要来源。初中教育阶段的青少年思想行为很不成熟。如果无学可上、无业可就，这些辍学生只能在社会上流荡。即便随城市化大潮涌入城市，也会因为劳动素质低而处于社会最底层，干最苦最累的工作却享受不到现代文明的成果，最终不可避免地沦落为城市的“边缘人”。

　　（四）高中教育“瓶颈”问题突出

　　高中教育是高等教育和终身教育的重要基础，对义务教育有着强大的拉动作用。目前中部地区农村普通高中教育却存在资源总量不足、布局结构不合理、师资力量匮乏等问题。２００１年，全国初中的升学率约为５３％，其中城市的初中升学率达８０％－９０％。而中部地区农村初中的升学率则只有３０％－４０％，有些欠发达地区甚至还不到３０％。随着高校招生规模的不断扩大，高中教育发展落后对中部地区教育事业协调发展、提高劳动者素质的制约作用越来越明显。

　　二

　　中部地区农村教育存在的问题，主要是因为于教育投入不足，而更深层次原因则是教育投资体制。

　　前面曾经提到，农村教育管理体制目前实行的是以县为主的管理体制。这种体制把农村基础教育的事权由乡级上收到县级，对于推动县域农村教育的发展，起到了一定的作用。但在目前情况下，由县级财政承担农村学校的教育经费，已越来越难以为继。主要原因有四：

　　（一）中部地区大多数县财政薄弱，难以有更多的资金投向义务教育。目前中部地区的县级财政大都是吃饭财政，有些县财政甚至连保财政供养人员基本工资都十分困难。把农村基础教育所需的资金交由县级政府负责筹措与分配，只能使农村基础教育的发展取决于各地区的经济发展水平，取决于地方政府的财政收入状况。

　　中部地区大部分县为农业县，随着农村税费改革的不断深入，教育费用的来源也受到影响。县财政在失去农业税收的同时，又增加了承担全县教育费用的支出。这一增一减，使县财政雪上加霜。目前，在大多数中部地区，单靠县级政府的力量，只能维持教师基本工资的发放，对于改善农村教育的办学条件、改造学校危房、调整教育结构和布局，则心有余而力不足。

　　（二）义务教育经费分担的职责不清、监督机制不健全。中央、省、市、县承担多少教育费用比例模糊不清，各级政府对教育经费落实缺乏有效的监管机制，农村教育经费投入缺乏有效的制度保证。近些年来，中央和省级财政加大了对发展基础教育的转移支付力度。但中央的大部分转移支付是以项目名义下来的，省里的转移支付则大多是为了匹配中央转移支付。对于接受转移支付的多数县而言，每年还要为提供项目匹配资金而发愁。

　　（三）教育投入增长满足不了社会需求的增长。随着人们生活质量的提高和社会对高素质劳动力需求的增长，全社会对教育的需求迅速增长；而中部地区由于财力所限，却难以投入大量资金来发展教育事业。这一矛盾在高中教育阶段表现得尤为突出。以河南省襄城县为例，该县只有约５０％的初中毕业生能够获得高中阶段的学习机会。

　　（四）教育管理制度不合理，也是一个重要原因。如城乡教育区别对待的政策，导致在教育资源的分配上多偏向于城市学校，影响了城乡教育的均衡发展。

　　三

　　笔者认为，应尽快改革完善现行的农村教育投资管理体制，逐步建立以中央和省级投入为主，以县、乡投入为辅的农村教育投资体制，以确保中部地区农村教育的健康快速发展。

　　（一）各级政府要增加对农村基础教育投入的力度。《中华人民共和国教育法》提出了国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例在２０世纪末应达到４％的目标，但这个目标并没有实现。建议中央和各级地方政府要切实加大教育投入的力度。中央财政今后要确保“４％”和“三个增长”目标的实现；同时调整教育经费的支出结构，使教育经费的分配进一步向农村基础教育倾斜。地方各级政府则应从自身实际出发，重点确保实现“三个增长”目标，以保证财政性教育投入的总量逐步扩大，形成满足农村教育需求的、稳定和持续增长的教育投入机制。

　　（二）要合理确定各级政府教育费用分担比例。建议由中央财政承担教师的基本工资部分，省级财政承担教师工资的地方津贴和公用经费，县、乡两级承担学校校舍建设与维修费用，而其中以县级承担为主，乡级为辅。

　　（三）要规范转移支付资金。由于中央和省级财政已经承担了教师的全部工资和公用经费，在一般性转移支付资金中可以扣除该项转移支付资金，由中央和省级直接用于教师工资发放和办公费用，防止被挪用，同时对专项教育转移资金建立独立的教育转移支付帐户，由教育部门直接管理，

审计、财政部门搞好监督，确保专款专用。

　　（四）鼓励社会力量投资办学。要完善企业及公民个人向教育捐赠的税收优惠政策，扶持发展各种形式的公益性教育基金和信托基金，鼓励和支持学校开展勤工俭学、发展校办产业。积极鼓励和引导社会、企业和公民个人捐资助学、出资和投资办学。

　　在加大教育投入的同时，还要大力优化教育资源配置，提高财政资金使用效益。要适当调整不同地区农村中小学师生比例，缓解农村教师紧缺的压力；加强对贫困地区、薄弱学校的投入；不断改善农村教师生活待遇；提高教师队伍整体素质。

　　（作者为中共河南省襄城县委书记）

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