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如果在年底前2005～2006年联合国经常性预算得不到批准，联合国将陷入一场财政危机：雇员的工资可能被拖欠，一些项目的开展将受到影响，联合国可能被迫挪用维和经费来维持日常开支
就在将要启程前两天，联合国秘书长安南宣布推迟原定于12月上旬对中国、韩国、日本和越南的访问，原因是关于联合国预算的讨论节外生枝，致使分身乏术的安南，不得不留在联合国的办公室里，处理这个烫手又烫嘴的山芋。
“这个地方不是靠空气进行补给的”
按规矩，联合国每两年制定一次经常性预算。今年11月，安南秘书长向联合国大会提交了2006～2007年预算的草案。按计划，联合国大会将在今年底以前批准这笔预算，以保证联合国在明年的正常开支。
然而，离年终只有一个月的时候，美国驻联合国代表约翰·博尔顿突然提出，暂时冻结安南提出的预算草案。他的解释是，如果让这笔两年的预算轻易得以通过，在今后两年里关于联合国改革的问题很可能继续被忽视。因此，美国希望通过在预算问题上施加压力，迫使191个成员国立即认真讨论、实施联合国的改革。
博尔顿还提议，联合国大会可以通过一个为期三个月的临时预算，以维持联合国在明年第一季度的开支。
然而，安南明确表示，临时预算的建议在联合国行不通。
美国的立场还遭到联合国各成员国的反对，甚至极少在公开场合与美国唱反调的英国也批评美国把预算与联合国改革问题挂钩的做法。
如今年关已近，加上联合国将在圣诞节期间休会，而关于预算的讨论依然处于胶着状态。联合国负责财政事务的秘书长助理沃伦·塞奇警告说，如果年底前预算得不到通过，联合国将陷入一场财政危机:雇员的工资可能要被拖欠，一些项目的开展将受到影响，联合国可能将被迫挪用维和经费……
“这个地方(联合国)不是靠空气进行补给的，有了资金投入它才能正常运转。”塞奇说。
会费：改革筹码
对于世界各国政府而言，财政收入源于税收，即使财政预算出现纠纷，税收仍能保证政府开支不受影响。但联合国不同于一般国家政府，其财政收入的主要来源是成员国所交纳的会费。预算得不到通过，成员国不交费，联合国就颗粒无收。
联合国的经费主要有三项。第一项是经常性预算，用以支付联合国各主要机构和辅助机构的行政开支和活动费用；第二项是维持和平行动经费；第三项是成员国自主向联合国专职机构提供的捐款。前两项经费主要来源是成员国会费，各国所交纳的会费额度根据各国经济发展水平以及在联合国中的责任所制定。该两项预算草案由联合国秘书长提出，并交由联合国大会以协商一致的方法批准通过。
今年6月，联合国大会批准通过了2005～2006年维和预算，该预算为32亿美元，用于2005年7月至2006年6月的14项维和任务。
当前受阻的预算案为2006～2007两年经常性预算，总额为36亿美元，比上一次的两年经常性预算略有增加。
在自主捐款方面，安南最近呼吁国际社会捐赠47亿美元，作为2006年联合国人道主义援助资金。
从联合国过去的开支中可见，该机构每年约支出100亿美元。普遍认为，这笔支出其实并不大。在此次预算危机中，安南所提出的预算本身并没有争议，但美国却以它要求联合国进行改革通过掐紧联合国的钱包施加压力的事例在历史上时有发生，这种现象屡次引发联合国的财政危机。
上世纪90年代末，美国以所负担的会费份额过高为由，长年拖欠联合国会费。到2001年，美国累计拖欠的会费达到了23亿美元，致使联合国陷入严重的财政困难。联合国不得不通过挪用维和经费来维持日常开支。“9·11”事件爆发后，为了改善美国的形象、在联合国中争取更多的支持，美国国会终于在2001年9月底通过决议，同意补交5.82亿美元的会费。作为补交欠款的交换条件，美国在联合国经常性预算中的交款份额从25%降至22%，而其维和经费的份额从31%降至27%。
到2005年10月为止，各成员国所拖欠的联合国经常性会费为7.19亿美元，其中的84%是美国的欠款。
日本是仅次于美国的联合国会费第二大出资国，近年来，日本要求削减会费份额的呼声日益高涨。日本试图成为安理会常任理事国的努力化为泡影后，小泉政府表示，日本公众认为日本白白付出那么多钱却没有得到相应的回报，使得日本政府在削减联合国会费问题面临巨大的压力。
据《日本产经新闻》报道，在联合国大会讨论下一个预算时(即2007～2008年预算)，日本可能要求减少5%的会费。
中国所交纳的联合国会费份额呈逐年上涨的趋势。在2004～2005年的经常性预算中，中国的份额提高到2%，交纳会费的名次从第13位升至第9位，居发展中国家之首。
“秘书长被绑住了手脚”
在这次预算危机中，美国强调联合国必须马上落实各项改革，而当务之急是联合国的管理改革。
众所周知，除了政治层面的问题以外，刚刚庆祝完60岁华诞的联合国在行政管理方面面临效率低下、管理不善、部门间协调不力等等问题。文山会海不断、各国就大事小事没完没了地争论、扯皮，似乎成为外界对联合国的普遍印象。
2005年10月，对联合国“石油换食品”计划的调查揭露，该计划在实施过程中出现严重的贪污腐败问题，调查者将问题归咎于联合国管理混乱、监督不力。
此外，联合国维和部队以及联合国机构内屡次暴发的性骚扰问题也使公众对联合国的印象大打折扣。最近，联合国选举援助司负责人、曾经成功领导对阿富汗和伊拉克选举监督工作的联合国女高官卡丽娜·佩雷利，由于性骚扰和滥用职权丑闻被安南解职。
安南自就任联合国秘书长以来，在改革问题上花费了不少心思。今年1月，安南甚至撤换了他的办公室主任，以加大联合国行政改革的力度，但客观上难以从根本上改变联合国这部庞大的老机器。
联合国秘书处和联合国计划开发署的雇员在接受本刊采访时说，联合国近年来在行政管理方面不断进行改革，如精简联合国总部工作人员、加强各部门之间的协调等等，但这部庞大的机器仍然有许多生锈和老化的零部件。
一些专家将问题归咎于联合国秘书长的权力太小，致使一些行政管理方面问题提到联合国大会上就会不了了之。
以联合国大会的行政和预算委员会为例，该委员会的成员包括所有191个成员国，管辖范围上至联合国的预算，下至联合国各机构的人事。有一次，联合国秘书处建议把招聘广告的张贴时间从两个月缩短至45天，而按规定，秘书处要把这项建议提交行政和预算委员会批准。经过一通漫无边际的讨论，行政和预算委员会最后决定：将秘书处的上述建议交由第61次联合国大会进行讨论。而当时，联合国正在举行第59次会议，距离第61次会议还有两年。
以美国为代表的一些成员国认为，应该赋予联合国秘书长行政长官的真正权力，让他能真正拥有决策权，从而能真正地负起责任，联合国的效率问题才能得到根本解决。
联合国秘书长办公厅主任，联合国开发计划署前署长马克·马洛赫-布朗说，他在担任的开发计划署署长时，自主权就比秘书长的自主权大得多。“秘书长被各国政府、各委员会和种种过时的规则绑住了手脚。”布朗说。
但是，发展中国家对加大秘书长权力持反对态度。毕竟，对于影响力相对较小的发展中国家而言，联合国大会是他们能够发挥有限作用的场所，而加大秘书处的权力，必定削弱联合国大会的权力，实际上将削弱发展中国家在联合国的地位。此外，美国等西方大国可能通过影响、控制联合国秘书长来左右联合国事务的决策。
美国此次以预算为要挟的做法，无疑加重发展中国家的上述担忧。
“一个组织的成员国越多，集体行动就越困难。联合国作为一个多边协调的场所，特点就是慢，因为它得在公平和效率之间寻找平衡点。”北京大学国际关系学院联合国问题专家张海滨在接受本刊采访时这样说。
美国：“只有强硬，没有外交”
在今年9月举行联合国首脑会议之前，安南提出了一项关于联合国改革的报告，其中有关管理改革的建议包括设立一个联合国道德办公室，对联合国监督系统进行独立评估，以及设立独立的财会审查委员会等等。
在首脑会议上，各成员国对改革问题各执己见，美国方面就对成果文件草案提出700多处的修改意见。但最终，成果文件提到设立道德办公室和独立的财会审查委员会等等管理改革的内容，却没有提及落实这些内容的具体措施和步骤。
美国驻联合国常驻代表博尔顿说，从首脑会议结束至今，联合国在落实上述改革内容方面没有进展，因此美国要通过冻结预算案迫使各国正视改革问题。
美国一直强调联合国改革。但约翰·博尔顿的强度态度却没有得到任何结果，甚至《纽约时报》都忍不住出言批评博尔顿“只有强硬，没有外交”。
今年6月，美国国会通过一项有关联合国改革的法案，要求美国政府促使联合国进行39项改革，而如果联合国在两年内没有落实其中的32项改革内容，美国将把它所缴纳的联合国会费减少一半。
美国国会的这项过激决定使得布什政府也感到为难。美国副国务卿伯恩斯表示，扣减联合国会费是“不可接受的”，这将破坏美国在联合国的信誉和今后开展工作的有效性。包括美国自己的观察家都认为，美国减少会费是一种不负责任的作法，既有损美国的形象，还会使美国陷入孤立。
美国智库布鲁金斯学院著名的联合国问题专家安·弗罗里尼撰文指出，美国要认识到，联合国是一个由191个国家组成的政府间组织。美国以外的190个国家向联合国缴纳78%的会费，他们要在联合国的决策当中占有一席之地，是非常合理的事。美国想通过扣减会费的方式单方面解决联合国的问题，这种方案一到联合国就“必死无疑”。
“联合国在日积月累中形成了许多问题，当前，在对话解决这些问题方面，美国面临一个极好的机会，但是美国要记住，对话是解决问题的惟一方式。”弗罗里尼说。
(文章来源：《中国新闻周刊》作者：刘婉媛）
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