山西福利企业在政策困境中挣扎

http://finance.sina.com.cn 2005年12月14日 09:37 中国经济时报

　　■本报记者张帆

　　这个冬天，山西省１０００多家社会福利企业正在为自己未定的命运而焦虑。

　　事情的起源在于２００５年９月８日，山西省国税局下发了《山西省国家税务局关于加强民政福利企业税收优惠政策管理的通知》（晋国税发２００５１３８号文件）。

　　该文件对享受税收优惠政策的福利企业需具备的条件做出了不同以往的严格规定，并以此为标准开始对过去享受税收优惠政策的福利企业进行清理整顿。

　　而记者从山西省民政厅了解到，按此政策，山西省１２００家福利企业中９０％以上的企业将不能再享受减免税优惠。

　　这个新的政策，给了全省绝大多数福利企业一个措手不及。在采访中，有企业代表反映，福利企业享受税收优惠是国家的大政方针，已经延续数十年，福利企业也是因此开展自己的生产工作。现在正是年末，明年的许多生产计划要安排，合同要签订，可政策发生如此大的变动，明年以及今后福利企业的路该怎么走？

　　福利企业要归政府旗下？

　　其实，引发诸多争议的正是晋国税发２００５１３８号文件第一条第一款的规定。按此规定，享受免税优惠的福利企业必须是“民政部门或街道、乡镇的出资额（不包括民政部门、街道和乡镇所属的企业）占注册资金的５０％以上，企业法人代表由民政部门或街道、乡镇任命”。

　　作为安置有一定劳动能力的残疾人就业的、具有社会福利性质的特殊企业，社会福利企业早在上个世纪６０年代就已经出现。基于当时计划经济的背景，主要由政府与集体举办。到了１９８０年代，出现了多渠道举办福利企业的势头，不少大中型国营企业也开始举办福利企业，主要用于安置伤残职工以及残疾职工子弟。进入１９９０年代以后，为适应经济体制改革的要求，建立现代企业制度，在国家推进企业改制的背景下，福利企业也在各级政府的倡导下进行了体制改革，纷纷与政府部门脱钩，实行股份制经营，拓宽融资渠道，实现了投资主体多元化。

　　据了解，目前山西全省有１２００家福利企业，其中９０％以上已经实行改制。

　　在省民政厅采访时，福利处的相关负责人对中国经济时报记者说，限定由民政部门和街道、乡镇举办福利企业，已经不适应形势发展的需要，也与《企业法》的基本精神相悖。在现在的形势下，这一对投资主体的限定，从根本上限制了福利企业产权制度的改革，制约了福利企业的发展。一方面其他社会力量不能投资新办福利企业，同时，已有的福利企业改制也将因此停滞。

　　首先，按照中央政企分开的精神，政府部门已经不可能再直接投资去办企业。就拿民政部门来说，救灾款、扶贫款、低保款，都由财政直接划拨，专款专用，不会多余出一分钱去办福利企业。而且按照１３８号文件，限定只能由政府办福利企业，那现在存在的大中型企业办的福利厂何去何从？据记者了解，仅太原钢铁厂办的福利企业，就安置有近千名职工。

　　同时，按照国务院及有关部委相关文件精神，中央对多种社会力量创办社会福利企业、发展社会福利生产，集中安置残疾人就业这一保障残疾人劳动权益的举措是充分肯定的。如在《国务院办公厅进一步转发民政部等各部门关于加强扶助贫困残疾人工作意见的通知》中明确要求，要继续执行国务院办公厅转发劳动保障部门《关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》（国办发１９９４８４号）等文件精神，其中特别指出：“要完善对福利企业的扶持政策，鼓励各方面依法举办社会福利企业等福利性机构，要认真落实国家关于福利企业的税费减免规定，稳定、扩大残疾人集中就业”。

　　目前，福利企业经过股份制改造，企业的法人代表按法定程序产生，不再由民政部门、街道、乡镇政府任命。而１３８号文件的规定使企业管理又退回到计划经济的老路上去了。

　　有福利企业代表说，福利企业历经政府办与社会办两个时期，从计划逐渐走向了市场，而今，１３８号文件是否意味着我们要重归政府旗下，重新去戴那顶“红帽子”呢？

　　１３８号文件依据何在

　　迄今为止，福利企业创办的依据仍主要是１９９４年７月４日出台的《国家税务总局关于民政福利企业征收流转税问题的通知》（以下简称１５５号文件）。虽然该文件的暂行年限为２年，但之后国家并未出台新的规定，而省国税局的１３８号文件显然在某种形式上承袭了１５５号文件的相关规定。

　　根据１５５号文件的规定，福利企业包括两种情况：一是１９９４年１月１日以前，由民政部门、街道、乡镇举办的福利企业，但不包括外商投资企业；二是１９９４年１月１日以后举办的民政福利企业，必须经过省级民政部门和主管税务机关的严格审查批准。

　　山西省民政厅有关人士称，１５５号文件所规定的１９９４年１月１日以前的福利企业，现在已经基本上不存在了；而对１９９４年１月１日以后创办的福利企业，文件对投资主体语焉不详，而且整个文件也没有投资比例的相关限制。

　　而在实践中，由于１５５号文件出台于１９９４年，没有对改制企业退税免税政策作详细解释，并且涉及到社会稳定等因素，各地在执行福利企业税收优惠政策时都有所放松。并且在国家以及山西省的相关文件中，也可以找到对改制福利企业继续实行优惠政策的规定。

　　劳动与社会保障部、国家发改委、民政部、国家税务总局等８部委《关于进一步做好残疾人劳动就业工作的若干意见》中明确指出，对改制后的多种所有制形式的福利企业，要给予政策上的扶持保护。山西省民政厅、省国税局等１３个部门文件通知（晋民福字１９９７１１５号）中第一条规定：各级税务部门都要认真落实好国家对福利企业的减免税优惠政策，对持有社会福利企业证书的各类社会福利企业符合国家规定条件的均可享受国家规定的税收减免政策。

　　上述文件规定以及现行的有关福利企业政策，对福利企业性质的认定，并没有“民政部门或街道、乡镇的出资额占注册资金５０％以上”的相关规定。

　　同时，从１９９４年以来，新办福利企业的审批，一直是由省、市、县（区）三级民政、国税、地税部门联合审批。山西省民政厅、山西省国税局、山西省地税局《关于新办福利企业审批问题的通知》（晋民城字１９９４１２２号文件）规定，新办福利企业，必须经过省民政部门和主管税务机关审查批准，经过省民政厅和省级主管税务机关审查批准的福利企业，才可享受税收优惠政策。省民政厅和省税务机关审查批准后，将审批表分别寄各级民政、税务部门，由省民政厅颁发《社会福利企业证书》享受减免税待遇。

　　有福利企业的代表说，按上述规定，所有福利企业的申办，都要填写一式十二份审批表，每份上的签章就有１１个，全部办下来要花一两年的时间。而现在，省国税局出台这样的政策，单方面就否定了过去由三个部门审批的福利企业性质以及应该享受的优惠政策。１３８号文件要求，政府办的福利企业才能享受税收优惠，但不知国家何时又允许政府机构投资办企业了？政府机构又从哪里来这笔办企业的投资资金？

　　税务机关的两难困境

　　那么，山西省国税局缘何会出台１３８号文件，其背景与目的究竟何在呢？

　　中国经济时报记者在山西省国税局办公室联系采访时，办公室负责人表示非常欢迎记者的采访，希望能通过媒体向社会解释其该项行政行为的原因。经过局负责人的同意，办公室工作人员安排了具体出台该１３８号文件的省国税局流转税处负责人接受采访。但后来办公室负责人又通知记者，该处负责人近日工作繁忙，不能马上接受采访，让记者过一段时间再来太原。

　　而记者在与该局办公室接触前，与流转税处一位工作人员进行了非正式的采访，了解到其中部分原因。

　　在出台该文件前，省国税局曾在临汾、吕梁等地调研，发现当地“借用福利企业名义，钻享受税费减免优惠政策空子”的情况十分突出。尤其是当地的一些涉煤企业，靠养十几、数十个残疾人，打上了“福利企业”的牌子，近年来煤价飚升，企业效益惊人，但因此却可以减免大量的税费。一个不确定的数字是，有的企业因此一年可以减免上千万的税费。福利企业的优惠政策，吸引了不少企业的目光，甚至在当地的一些公开渠道，出现了收购福利企业或者残疾人证的情况。

　　这一情况，记者在省民政厅采访时，有关负责人也曾提及。

　　省国税局流转税处工作人员称，我们的目的绝不是要彻底“灭掉”福利企业，堵残疾人就业的路子，１３８号文件其实是想起一个扼制作用，对社会上一窝蜂办福利企业、钻税收优惠政策的风气起一个刹车的作用。

　　事实也是如此，在１３８号文件出台后，各地反弹较大。因此，流转税管理处于２００５年１１月１８日，以便函的形式发了一个《关于加强民政福利企业税收管理的补充通知》，首先对原国有企业及所属集体企业举办的福利企业进行了放宽，规定对其中符合民政福利企业税收优惠条件的，暂可继续给予税收优惠照顾。其次，对已享受税收优惠，属于民政部门、乡镇、街道举办的福利企业，１３８号通知第一条的审查可适当放宽，具体标准由县（区）以上国税机关掌握。

　　但是，记者从地方上了解到，地方国税部门对如何适当放宽标准很难把握，因此，执行起来仍非常严格，所有福利企业的税收减免已经取消。

　　福利企业税收政策需要改革

　　２００５年１０月２６日，山西省吕梁市２２个福利企业的法人代表，以及４００余残疾职工向相关部门联合递交了一份《关于山西省国税局１３８号文件出台后的影响及意见和看法》的报告。

　　报告中说，有些部门，只看到福利企业享受国家给予的税收优惠政策的实惠，却不了解福利企业经营的困难。兴办福利企业，一要选择适合残疾人生产的产品，项目有了局限性；二是残疾人身体素质差，劳动能力普遍比不上正常人，造成了企业两个人的工位往往要安排三个人，加大了生产成本；三是残疾人普遍文化素质低下，能达到小学文化水平的人没几个，使企业不能生产高附加值、科技含量高的产品；四是残疾人的普遍思维和思想与正常人不同，像先天聋哑的更加难以沟通，加大了企业管理难度；等等。

　　有企业代表说，正是这种种原因，国家出台了对福利企业的种种优惠政策。虽然国税局提出的一些企业钻福利企业优惠政策空子的情况确实存在，但是并不能因此搞一刀切，让所有的福利企业都没了活路。

　　对于１３８号文件，福利企业也并不是全文反对。关于第一条第四款的规定，有企业就提出非常拥护，该款对福利企业减免税资金的用途进行了硬性规定，即只能用于职工的

养老保险、医疗保险和失业保险，技术改造项目投资，归还银行贷款利息，补充企业流动资金不足，转增资本（股本）或弥补企业亏损，不得用于行政性和非生产性支出，不得用于股利或利润分配。

　　福利企业代表说，如果上述规定能真正落实，就能在很大程度上保障残疾人的利益，杜绝一些企业想钻福利企业税收优惠空子的路子。可事实上，以上规定早在以前的文件中就有，可就是不能具体落实。如果税务部门能加大行政力度，确保上述规定执行，甚至发现一家违规企业就严惩一家，情况就不会是现在这个样子了。

　　在省民政厅采访时，有关负责人称，现在福利企业逐渐走向了市场，而对福利企业的税收优惠政策却未能相应调整是问题的关键所在。而在省国税局采访时，相关工作人员也透露了相同的意思，并表示，国家正在对福利企业税收政策如何调整进行调研。

　　据记者了解，随着体制改革后福利企业个体成分的不断递增，加入ＷＴＯ后外商合资、独资企业的纷纷登场，关联企业、挂靠企业的无孔不入，一些福利企业的大部分减免税金被经营者占有。显然，国家用现行的福利企业减免税优惠政策解决残疾人困难，代价实在太大了。

　　因此，有建议称，应该把现行的按比例退税改为财政补贴制度。即将福利企业与一般企业同等对待，企业应纳的税款全部按时足额上缴，而对那些已安置残疾人的企业，由国家在财政上给予一定额度的补贴，补贴额度可根据当地经济发展的人均收入或其他指标掌握。这种形式既有利于促进企业多安置残疾人，也体现了国家对残疾人企业的照顾，避免了企业弄虚作假。

　　但不管未来如何改革，扶持残疾人就业的基本方向不会改变，而让真正为残疾人就业出力的企业享受优惠，让借福利企业牌子钻政策空子的企业无机可乘仍是当前现实的选择。有福利企业代表说，这对行政部门的执政能力是一个考验，简单粗暴的执法，一刀切式的做法，已经不适应现在的社会了。

爱问(iAsk.com)

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