关键要消除户口的利益分配功能

　　在中国，对于绝大多数人来说，户口的作用是极为重要的。从生命伊始到生命终了，从吃喝住穿到婚丧嫁娶，从职业选择到职业流动，人的尊卑贵贱、身份等级，无不与户口紧密相联。打破城乡户籍界限，统一城乡户籍管理，渐成一些地方的改革热点。这是一个利好消息，意味着实行了将近五十年的城乡不同的歧视性户籍制度正在解体，走向消亡。但是，改革之路并不平坦，有些地区取消农民和外地居民的落户限制之后，由于一些必要的条件和措施准备不足，又不得不仓促叫停，放慢了统一城乡户口的步伐。其根本原因何在？我以为只 取消表层的户口差别，其实质性意义并不是很大，关键要消除隐藏在户口背后的利益分配功能，才能斩草除根，实现户籍改革的最终目的。

　　中国现行的户籍制度，是在全国解放后，随着各级政权组织的相继建立，社会生活趋于安定而逐步建立起来的。开初，户籍的功能很简单。户口由公安部门或基层政权组织（如乡政府）实施管理，以行政区域单位，登记造册，发放证件，主要用于统计人口、维护治安、迁移管理、发放票证等。这时的户口只与居住地相联系，证明某人某户居住在哪个行政区划，归哪个基层政府管理，到哪里购买口粮和其它配给物资。在当时，不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移。你在哪里工作，居住在哪里，户口就落在哪里。

　　随着时间的推移，户籍的功能发生了变化。由于居民居住地的不同，产生了重大利益差别，形成了新的利益阶层和利益集团，户口的利益分配功能也就随之膨胀起来。于是，户口分类的宝塔式等级结构逐步确立。在这种宝塔式结构中，处于最低层的户口类别是农民户，循此逐级上升，分别是非农户、城镇户、城市户、大城市户、直辖市户。愈处于下层的户口类别，分布越广，户数愈多。

　　在这种等级结构中，户口的平行迁移比较容易，比如，从农村到农村，从城镇到城镇，从中等城市到中等城市。这也只是相对而言，实际办理麻烦也很多。另一类迁移即垂直迁移，有两种情况。自下而上迁移，真可谓“蜀道之难，难于上青天”。一个农户要想转为非农户或城镇户，没有充足的理由和特殊的关系，几近无望。每个相邻等级之间，都有一个难以跨越的阶梯。再一种就是自上而下的迁移。这种迁移是较容易的，但很少有人愿意离开大城市到中小城镇和边远地区去。

　　这种户口等级制的形成，有其深刻的经济、政治、社会和思想文化根源。从经济上业说，大城市的经济发展水平和集约化程度一般高于中等城市，中等城市高于小城市，城镇高于乡村，城郊乡村高于边远乡村。这种经济发展水平和梯度差，必然表现为经济利益的梯度差。从政治上来说，各级政权机构分别设在地位相称的城市、镇、中心村（乡政府所在地）。政权机构为了维护自身的利益和对政治因素的考虑，对所在地的利益不能不有所照顾。从社会因素来讲，城市越大，人口越集中，组织化程度越高，居民群体与政府的谈判能力越强，他们的利益越有保证。从思想文化因素来说，越是中心城市，知识分子的比重越大，居民平均文化程度越高，智力优势就越是明显。以上各种因素所导致的利益级差，促使不同等级的市镇形成自我防范和保护机制。由于层层都在搞阻击，维护自身的利益，严格区分户口等级，强化户口管制，那么，阻滞户口自下而上垂直方向迁移，就是逻辑发展的必然结果。

　　这种宝塔式结构一旦稳固下来，各个等级之间形成了坚固的屏障。一个人生下来之后，他的户口属于何种类别，完全决定于父母户口的类别，能够凭机遇和才能实现户口垂直迁移的只是极少数。人口的再生产与户口类别的再生产，像两条平行的铁轨向前延伸。

　　在户口等级制完备之日，户籍的功能也就由对人口的家庭自然面貌的登记注册变为对人的社会地位的区分标准之一。户口本来是人的社会行为的结果，现在却变成了人的社会活动的前提。一个人之所以是农民户，是因为他居住在农村，从事农民职业。现在却颠倒过来，因为他是农村户口，所以只能居住在农村，从事农民职业，由人造出来的户口反而成了限制人的自由的工具，这种异化已经达到了相当惊人的程度。此时的户籍制度带有自私、偏见和歧视，人为地造成机会不均等和社会不公，其宗旨无非是为既得利益集团服务。

　　现在，人们对机会不均等议论很多，在我看来，由户口等级制造成的就业机会不均是最大的不均等。招工必先查户口，不同的工作岗位，对户口有不同的要求。那些环境较好、技术性较强、待遇较高的工种，往往必须从持有本市镇正式户口者中选择。而一些流动性较大、繁重而艰苦的工作岗位，户口要求可以放宽，才允许乡下人来“拾遗补缺”。某些专业人才和干部的选拔往往也要以户口为前提。这样，就业竞争的前提就是不公平的。在你参加竞争前，先看户口，如果户口不合格，你即使才高八斗，学富十车，也不一定有施展机会。这种户口限制，不知扼杀了多少有志青年，埋没了多少能工巧匠。

　　教育是立国之本。在我国，法律上人人有受教育的权利。但事实上，由于客观条件的限制，不可能人人都受到良好的教育。造成受教育机会不均等的因素是多方面的，其中，户口因素是极为重要的一条。这是因为，此地和彼地，城市和乡村，重点学校和非重点学校，教育受到重视的程度不同，投资不同，办学条件和教师质量不同，因而教育发展水平相差悬殊。农家子弟一般只能在附近村庄上学，学校的教学条件和质量普遍偏低，而中心城市的学校，情况要比这好得多。现实中的这种巨大差别，决定了农民子弟上学难，上好学校难，贫困者甚至上不起学。另外，

高考录取

分数线各省市也不同。北京市、上海市由于教育发达，持有本市户口的考生总分即使比许多外省区低，也有希望录取。在教育问题上，马太效应体现得再明显不过了。

　　国家投资兴建的大量公用设施，如

图书馆、影剧院、展览馆、公园、商场等，持有不同户口的人，受益的程度也是不一样的。逻辑非常简单，没有城市户口，就很难在城市工作，更难定居下来，因而对公用设施的享用也就极其有限。他们对这些现代设施利用越少，思想文化就越加贫困，观念越落后。竞争的规律就是这样对待落伍者的。

　　中国现行户籍制度弊端如此之多，不改是绝对没有出路的。那么路在何方？在我看来，调整利益格局，是解决户口问题的根本所在。如果人们各种利益的取得，不是靠户口，而是靠才能，靠对社会的贡献，户口的利益分配机能被排除掉，户口的魔力就不会再有那么大了。他留在哪里居住，完全由利益比较法则去决定。这套利益约束机制建立起来之后，人们选择职业和居住地点时，首先要考虑的不是户口而是才能的发挥，事业的成败。这样，人力资源配置，将不是人人都争取户口的自下而上流动，都挤在这一个流动方向，而是存在多向流动，既有自下而上的流动，也有自上而下的流动，还有更多的平行流动。流动的结果，将最大限度地使人们能够扬长避短，发挥才智，找到自己生存的最佳坐标点。

　　当然，社会利益差别的形成，有复杂的历史和社会原因，要想在短期内凭借主观意志消除这些社会利益差别，是很不现实的。但是，承认历史上形成的差别，并不等于承认人为地维护或扩大这些差别就是合理的。这些年来，我们在缩小城乡差别和区域差别方面，作了一些努力，取得了一定成绩，但是效果很不理想。在很多方面，可以说，由于政策失误，不是在缩小差别，而是在扩大差别。因此，从社会发展的大趋势来看，应该废除歧视性规定和政策，恢复户口的本来面目和功能，使户口与利益脱钩，逐步做到在户口面前人人平等。人们获得利益的大小，不再决定于户口的等级，而是决定于才能和事业的成败。不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移。与此相适应，必须逐步实现从户口的刚性管理到弹性管理的转轨。在造成了必要的竞争环境和利益约束机制的前提下，逐步放松对户口迁移的种种限制，简化户口迁移的审批程序，最大限度地做到尊重居民选择居住地的意愿。这是一个长期的目标。在实现最终目标之前，可分阶段采取一系列过渡性措施，比如，对在本地就业达到一定年限，有稳定收入，有住房的居民，允许在城市落户。

　　作者单位:中共大连市委党校