中国经济时报：内外资企业两税合一还要等多久

http://finance.sina.com.cn 2005年12月09日 09:17 中国经济时报

　　——兼议公共政策与利益博弈

　　学人新论　王海梅

　　“两税合一”在中国的历史

　　为了吸引外资，我国对外资企业实施《外商投资企业和外国企业所得税法》，对内资企业实施《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，形成了被专家称为“全球罕见”的内外两套企业所得税制。无论是在所得税税前扣除项目方面、所得税优惠政策方面还是地方税方面，外资企业比内资企业都有很大的优惠，拥有“超国民待遇”。按照国税总局的测算，目前内资企业所得税实际税率为22%，外资企业仅为11%。这种差异性的企业所得税制严重违反了税负公平均衡的原则，抑制了我国民族工业和幼稚产业的发展，不利于国民经济整体素质的增强。同时，所得税的“内高外低”客观上助长了“假外资”现象的屡禁不绝，来自国内的资本通过各种方式为自己披上“外资”的外衣，再以外资企业的名义在中国投资和经营，以享受税务方面的优惠待遇。

　　有研究估计，“假外资”占了实际FDI外商直接投资利用额的1／3左右。而与此相关的种种腐败、设租寻租、不透明和不确定性，更是触目惊心。大量的税收优惠导致外资企业税收流失普遍，多数外资企业连年亏损却连年追加投资，造成“长亏不倒”的怪现象。2004年度我国合同利用外资额为1534.79亿美元，增长33.38%，但外企税收比上年下降2.02亿元。

　　“两法合并”，则是指将现行的两部税法统一成一部所得税法，让内资和外资在同一个起跑线上竞争，这应该说是拨乱反正的一件事。但是，有人担心取消税收优惠会影响外商投资。事实上，世界银行的研究表明，跨国公司在实现扩张的过程中，最关心的因素是基础设施、现有外资状况、工业化程度和市场容量等，而不是优惠政策。有两个例子可以证实这一点：乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但并没有对外资产生多大吸引力。相反，美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但美国一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。由此看来，优惠政策在提升东道国吸引外资的竞争优势方面作用非常有限，它只不过是一个辅助性政策，而不是决定因素。

　　因此，自20世纪90年代中期起，有关税法“并轨”的提议和草案，前后就曾有数十稿之多。内外资企业所得税的合并也一直被认为是税制改革当中不同意见最少的。尤其是在2004年中，全国财政收入比前年增收5300亿元，国家财力的丰裕使国家对税改成本的承受力大大增强。而且2004年中国实际利用外资已超过600亿美元，累计利用外资已超过5600亿美元。与改革开放初期不同的是，对于引进外资我们应主要考虑其“质”而非“量”。而且进入WTO的后过渡期后，关税在两三年中将接近最终减让水平，内资企业将面临更为严峻的生存挑战。况且，由于经济的快速发展，所得税的税基在快速扩大，财政部测算，如果在数年之前并轨，由此减少的财政收入不过200亿～300亿元。而现在如果实行所得税并轨方案，由于税基扩大，减少的财政收入将超过1500亿元，甚至会达到2000亿元。但是如果继续拖延，今后的难度更大。两税合一可以说是酝酿多年、已经箭在弦上。

　　多方认为，两税合并这一项公共政策的改革时机已经成熟。但却一直未能如愿。其深层次的原因是什么？用新制度经济学的一句话来说，制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程及结果相关。诺斯说：“如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家”。也就是说，一项公共政策的决定涉及到多方利益的变动，最后的结果取决于博弈方力量的比较。

　　“两税合一”中利益集团的博弈过程

　　美国经济学家阿尔蒙得认为，利益集团是“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。按新制度学派的理论，利益集团是市场经济的产物，因为只有市场经济才提供利益的多元化格局，并提供共同利益者之间的联系渠道，从而产生利益集团。制度是关于人们之间社会关系的规范，在存在政府和制度的情况下，利益集团必然通过影响政治过程来影响利益集团之间的关系，从而使得自身利益最大化。

　　由于众所周知的原因，大量的内资企业本来就先天不足。加上人为施加的歧视性高税负以及各种法律、法规的限制，事实上产生了抑制内资企业发展的效应。两税合并后，外资企业享有的许多优惠就会取消或不能独享，短期内外资企业的税负会明显增加，而内资企业的所得税将明显减少。很明显，两税是否合并牵涉到两大利益集团，一方是内资企业利益集团，另外一方是外资企业利益集团。而利益集团又要获得政府部门的支持，所以，外资企业的旁边站着主管外资的国家商务部，还有以吸引外资为政绩考核的地方政府；内资企业的旁边则站着国家财政部和税务总局。

　　就国家财政部和国家税务总局而言，“两税合一”是我国新一轮税制改革的既定方向。2004年下半年，由于税收形势看好，改革的条件日益成熟。2004年8月，财政部完成统一所得税方案的起草，并送交全国人大和国务院有关部门讨论。财政部长金人庆也开始在公开场合谈论“两税合一”问题。

　　2004年12月4日，媒体首次传来“两税合一”受阻的消息。据《财经时报》报道，由于商务部担心内外资企业所得税并轨对外商直接投资产生负面影响，反对尽快实施“两税合一”，导致草案在国务院法制办搁置。此后，关于两税并轨受阻、商务部为最大障碍的报道和观点开始广泛传播。

　　2005年1月12日，金人庆在广东肇庆激动地呼吁：“统一内外资企业所得税税率已经迫在眉睫，现在时机已经成熟，不能再拖了。”在他做出这番表述的前一天，国家税务总局局长谢旭人高调表态，坚决支持内外企所得税制度改革。

　　但也几乎就在同时，2005年1月5日，一份名为《在华投资的跨国公司对新企业所得税法的若干看法》的报告出台。这份报告由一家咨询公司受通用电气等在华投资时间较长的跨国公司委托，以问卷形式对京、沪54家跨国公司组织的一次关于新企业所得税法的调研而形成，并向国务院法制办、财政部、商务部和国家税务总局提交。报告提出，希望新的企业所得税法能够就现有的优惠政策给予外商投资企业5-10年的过渡期，并且希望中国政府能够在新企业所得税法中给出一个“合理的、具有竞争力”的企业所得税率。此《看法》旋即遭到财政部副部长楼继伟的驳斥。

　　在一项公共政策的制定上，这样的你来我往在中国确实罕见，一般情况下，利益集团代表了市场中各经济体或团体的诉求，他们的博弈保证了政策的平衡和公正，但前提是博弈双方力量相当。但是在两税改革的博弈中，内资企业这一方却少有声音，或者说他们根本没有参加这场博弈。仅仅是在已明确延期、尘埃落定的人代会上，数十位政协委员就此单独或联名提交了数份提案，建议尽快实现“两税合一”。但是这样的提案为时已晚，按照立法程序，一部新税法要经过包括全国人大常委会和全国人民代表大会在内的三次审读后，才能正式通过。因为没有在今年的人大会议上立项，两税合并只有等到明年提交，正式实施最早要到2007年了。

　　“两税合一”的启示

　　新制度经济学的代表人物诺斯认为，从静态上看，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的，而强势集团之所以能够决定制度演进的方向，又主要是通过一定的方式获取国家政权的支持，或通过赎买，或通过强制。有的学者将诺斯等人所说的强势利益集团称为“压力集团”，压力集团本身是利益集团的一种，但只有社会中的强势利益集团才有力量对政府形成压力，以各种手段获得政府的支持──最极端的情况是迫使现任统治者下台并扶持自己的利益代理人上台，因此社会中的强势集团就是该社会中的压力集团。压力集团的出现往往是一个社会中利益集团之间力量失衡的结果与表现。

　　1、培育弱势利益主体

清华大学教授孙立平指出，中国已进入利益博弈时代。作为市场经济国家，我国公共政策的制定正不可避免地会受到利益集团的影响，从某种意义上说，这是一种进步。但是，只有当利益集团很活跃，而且各利益集团之间形成了相互制衡的局面时，利益集团参与决策过程本身才是民主的一种方式，否则利益集团的存在有悖于民主。

　　2005年1月中旬，在跨国公司联名“上书”国务院的时候，金人庆曾经感慨地说：“现在为中资企业说话的人太少了，而为外资企业说话的人太多了。”目前我国利益主体的发育是相当不均衡的，强势过强，弱势过弱。更确切地说，强势群体的强大，不是由于其自身能量的巨大，而是因为弱势群体的力量过弱，原因在于弱势群体缺乏利益表达的基本权利和有效的表达手段。由于利益主体发育的不均衡，就可能造成一些群体对政府的决策有较大的影响，而另一些群体的要求则无法或不能充分地在决策中得到体现，其结果就是制定的政策导致利益格局的失衡。为防止某一利益集团在博弈过程中凭借自己过强的势力来左右政府的决策，我国应加强培育利益主体尤其是弱势利益主体。

　　2、扩大民众对政策制定的参与和表达途径

　　从“两税合一”这个案例中，我们可以看出，外商在表达自己不同意见的时候善于联合，也敢于表达，而国内企业尤其是民企缺乏这种组织形式，反映自己呼声的渠道也非常单一零散。

　　中组部党建研究所和深圳大学当代中国政治研究中心做出的一项调查报告显示：中国现有社会利益集团大多没有完备的组织形态，也没有固定的组织架构，只是松散地、自发地、临时性地“结伙”，表达其特定的利益诉求。相对于西方比较成熟的利益集团，国内的利益群体缺乏表达自身利益和参与影响公共政策的渠道和形式。

　　环顾世界各国，不管他们对民主概念的理解和解释有多大的差异，都在尝试扩大民众对政策制定的参与途径，在制度上保证民众的民主权力。在这些方面，我们还有很大的差距。在各种影响政策制定的方式中，立法听证会能够满足公民知情权；行政听证会则是行政机关在制定某种政策方案时，征求国民或居民意见的重要手段；论辩会是通过逻辑性的辩论来说服对方，由此达成共识的过程；“赛博”则是通过网络交流，让公民自由议论政策议题的虚拟空间。这些方式和手段都可以拿来借鉴，来扩大民众对公共政策制定的参与途径，从而较为充分地表达自己的利益。

　　3、政府的作用

　　一项公共政策的制定或调整实际上也是经济利益重新分配协调的过程，在利益的重新分配和协调过程中，中国各个社会阶层和利益集团之间在进行实力和技巧的较量。

　　当政府面对不同的利益群体，以及代表着不同利益群体的部门时，应该作为一种公平力量，来最终协调各方面的利益均衡。一方面，强势利益集团经济实力雄厚，他们的施压或游说，使地方政府决策的公正性和合理性受到影响；而且，强势利益集团有可能损害整个地区的公共利益和广大公众的利益，特别是严重损害社区弱势群体的利益，影响社会的正义和社会政治的稳定；另一方面，弱势群体在博弈中处于劣势，他们的利益，需要政府更多的关注和支持。作为最后决策者，政府必须记住要维护大多数老百姓的利益和弱势群体的利益。弱势的地位无法在现行的政治平台得到应有的发言权。但千万不要忽视他们。同时，政府还应制定博弈的规则。利益博弈时代来临后，如果没有游戏规则，或不执行游戏规则，博弈就是强者欺诈弱者，弱势群体会沦为利益博弈的牺牲品。

　　总之，政府应站在超然和公平的立场，制定公正、透明的游戏规则，维护大多数人和弱势群体的利益。

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