以财政改革推动政府改革

　　目前看来，政府改革已成社会经济改革的关键，中国（海南）改革发展研究院曾作了一个问卷调查，85.6%的专家学者认为，在当前我国改革中存在的突出矛盾和主要问题是政府职能转变不到位。政府权力与市场机制此消彼长，社会经济改革有待于政府改革创造条件和空间。1988年我们就提出转变政府职能的改革目标，政府改革虽有较大进展，但缺乏实质性突破，技术层面的推进，也往往形式大于内容，如眼前的审批制改核准制或备案制。政府天然的权力扩张欲、传统政府理念和既有利益者合力，使政府改革非常艰难。但换个视角，就有 解除这种困扰的可能，这也是农税改革给我们的启示。

　　免征农业税，乡镇政府财源锐减，撤并乡镇、精减机构、转变职能，改革动真格的了。这可谓先动政府“经济基础”的改革。循此思路，政府整体改革可从财政改革突破，以财政改革倒逼政府改革。财政是政府机构存在和运行的经济基础，改革财政收支结构，定能逼使政府机构改革和职能范围、内容和方向的改革。就财政自身来说，也到了非改革不可的时候。财政改革重点应是：

　　财政支出限定于保证纳税人基本权范围

　　我国财政支出越位、缺位和不到位的现象比较严重。财政收入无论以“窄口径”或“宽口径”计，都达到或超过国际一般水平，但一些公共物品的短缺却达到世界罕见的程度。教育支出达到GDP的4%这个世界低水平指标。人均GDP只有我国1/3的老挝、柬埔寨、孟加拉、泥泊尔等国都实行了免费义务教育，我国还没有做到；中国以世界2%的卫生资源服务于22%的人口；至2004年底，

养老金个人账户空账7400亿元，并且以每年1000亿的速度增加。2004年财政决算显示，全国财政总支出完成总预算的106.4%，而没有完成预算的有：支农支出完成预算的87.8%，教科文完成89%，支援不发达地区完成98%。这些项目在预算中就是“短腿”，执行中变得更短。再就是财政支出的随意性，社会急需要的公共物品支出十分稀少，同时，各地大建城市大马路、大广场、大绿地、大学城、标志性建筑，争建国际化大都市。

　　财政支出应遵循什么原则，著名税法学家、“北野税法学”创始人、日本大学教授北野弘久认为，纳税者基本权的具体化和现实化的过程中，反映着一个国家的民主、和平和福利，以及人权等等的保障水平。我国财政投入短缺项目，无不直接关系纳税人的基本权，且受损者多是弱势群体。所以，财政支出应限定于保证纳税人基本权范围，国防、教育、卫生、环保、社保、文化、扶贫救济、行政费用和基础设施建设等项目支出，参照国际同等发展水平国家的数据，定出占财政总支出比重，暂时达不到的要有目标时限。

　　停止财政资金作资本使用

　　财政收入主要是税收，税收是纳税人的财产让渡。纳税人之所以同意这种让渡，是因为他们在社会经济生活中必须有一定的公共物品，需要政府来做。所以说，纳税人纳税根本的目的和出发点是要政府提供公共物品。政府用税收生产私用物品占用公共物品投入，是违背纳税人意愿的。而且，生产私用物品，纳税人自己能做得到，做得好。纳税人更不愿看到的是，政府靠行政垄断保护其投资的企业与民争利；政府投资失败和企业经营亏损，形成国家银行呆坏账，无论怎么处置，最终仍是纳税人承担。我们最不缺乏的是私用物品投资，最缺乏的是公用物品投入，而政府特别是地方政府，恰恰是在私用物品投资上有动力有资金，公共物品投资上没有资金。鉴于投资损失无法向纳税人交待和保障市场公平竞争，市场经济国家的政府一般不投资竞争领域私用物品生产，已投资的也逐步退出。所以，财政改革应确定，政府资金不进入竞争性行业。只能用于公益性和与社会发展有关的项目。同时，用财政和准财政（央行）资金解决国有企业和银行“历史遗留问题”要定出时限。停上财政资金作资本使用，经济建设财政转制为公共财政，推动政府国有经济和社会经济管理职能，转向社会经济管理职能，进而推动根本性的经济转型。

　　大力压缩政府行政管理费用

　　“我国的行政管理费增长达到了惊人的程度。1978年全国行政机关管理费用仅为49.1亿元，2000年达到1787.5亿元，增长了35倍。在2000年财政支出15886亿中，用于各方面的行政费2768亿元，占到总支出的17.4%。同国外行政费用占财政支出3%至6%相比，我国的行政管理费至少要减少50%左右”。“2003年我国实际的公务和行政性支出，占国家全部支出的37.6%，而美国占12.5%”行政管理费过高，使许多地方财政成“吃饭财政”，勉为其难提供一些公共物品，留下沉重的

政府债务。行政管理费过高的根本原因是政府包揽社会经济事务过多。再者很多社会人才、精英埋没于庞大臃肿的政府机构，不能在社会经济发展中展现聪明才智，其人力资源浪费价值难以估量。我们多次进行的机构改革之所以陷入“精减--膨胀--再精减--再膨胀”的怪圈，就是财政没有“釜底抽薪”。

　　大力整治、改革以至取消财政预算外收支

　　我国地方财政有巨额预算外收入，其主要来源一是乱收费，政府每年收费8000亿元。政府收费应是特种服务规定的工本费，数量很少。这8000亿数字庞大，可以认为绝大部分是乱收费；二是“第二财政”收入，即政府低价征地高价卖地收入，专家估计，近10年政府通过征地从农民那里拿走的资金高达2万亿元。财政预算外收入多是社会创业、就业、经营和生活保障资金，政府收入增加相应的是老百姓的收入减少，也同时减弱了社会经济活力。财政预算外收入是政府形象工程、政绩工程、乱投资和供养膨胀人员的经济基础，财政改革只改革预算内不改革预算外，那么推动政府改革只能事倍功半。因此，必须大力整治、改革财政预算外收支。一是规费应有规，“规”应是法律授权，不能地方政府一个部门文件就自己给自己授权收费，这是对公民财产权缺乏尊重的表现；二是规费收入进入预算内，并且不和收费者利益挂钩；三是改革征地制度，承认、尊重农民土地产权，商业用地由农民自主与用地者议价，形成土地一级市场；政府有征地权，征地权保证公益用地需要，并不保证低价商业用地，只有政府出价不低于市场价仍不能保证用地的情况下，才能行使征地权。整治、改革财政预算外收支，最终是取消预算外收支，建立统一的、市场经济的财政制度，并推动建立市场经济的政府管理制度。

　　财政改革应是权力机关（我国人代会及其常委会）主导。政府是权力机关的执行机关，其权力来自权力机关的授予。财政的收入是征收公民财产，财政的支出是公民基本权的保障，“产权既离不开政权同时又易受政府伤害是所谓的所有权悖论”（周其仁）保护公民财产权和保障公民基本权，是政府的权力亦是职责。所以，民主法治国家，财政收支决定权、控制权皆在权力机关，有的对财权控制近乎苛刻。2003年10月，美国副总统切尼因年度差旅费被提前用完了，要向国会申请增拨差旅费。像我们这样庞大的财政预算外收支游离于权力机关控制监督之外，政府一个部门文件就能征收公民财产，在世界上也是罕有。所以，我国财政应有制度性变革。

　　这样推动政府改革，是件不如此不行的事。我们高昂的制度成本积累的经济和社会问题日益突出，制度成本高昂的根源是滞后的政府管理制度；支持滞后政府管理制度的是滞后的财政制度，现实社会经济问题是现实财政问题的写照。因而，我国的改革已由量变到了质变的时侯。