如何提高水资源承载能力

　　■刘通

　　党的十六届五中全会提出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。”一个地区的功能定位决定了一个地区的发展 特色，而功能定位的基础是资源环境承载能力和发展潜力。今后每个区域都必将高度关注资源环境的承载能力，水资源承载能力是其中一个重要方面。

　　我国人均水资源量仅为２２００立方米，只有世界人均水平的１／４，是世界上１３个贫水国家之一。全国有１８个省、自治区、直辖市人均水资源量低于２０００立方米，其中有１０个省、自治区、直辖市低于起码的生存线。全国６００多个城市中４００多个缺水，缺水量约６０亿立方米；全国灌区每年缺水约３００亿立方米。

　　我国水资源地区分布不均，进一步加剧了水资源短缺的状况。２０００年海河流域人口占全国１０．１％、耕地面积占１１．２％、地区生产总值占１１．３％，而水资源仅占１．５％。与之形成鲜明对比，西南诸河流域人口占全国１．７％、耕地面积占１．７％、地区生产总值占０．８％，而水资源占２１．３％。

　　我国人均国内生产总值已经超过了１０００美元，步入了工业化的中期阶段，重

化工业得到快速发展，对水资源的消耗将不断增加。可以说，水资源已经成为一个地区经济发展和产业布局必须加以认真考虑的重要条件，水资源的承载能力关系到一个区域经济未来发展的前景。

　　一、必须区分两种不同类型的水资源承载能力

　　水资源的承载能力分为总量性承载能力和结构性承载能力。一般而言，人们更容易关注降水量少的地区的水资源承载能力，而对我国南方降雨较多地区的水资源承载能力并不引起重视。以襄樊为例，从总量上看水资源比较充沛，承载能力很强；但从结构上看，一部分地区的农业用水和生活用水难以得到保证，靠天吃饭的局面没有得到根本改变，水资源承载能力实际上不强。

　　总量性承载能力弱是指可用水资源的供给不能满足水资源的需求，表现为地下水严重超采，地表径流大幅度减少甚至消失。结构性承载能力弱表现为结构性缺水，结构性缺水又可分为原发性缺水和功能性缺水：原发性缺水是在某一个区域内地下水和地表水资源都比较缺乏的地区，如襄樊市内的部分岗地就属于这种情况。功能性缺水是由于水体污染造成用水短缺的情况，如江苏南部工业发达地区就出现这种情况，被戏称为“守在水边缺水喝”。

　　二、总量性缺水区域要控制人口和高耗水产业的过快增长

　　我国总量性缺水区域主要分布在西北和华北地区，国家计划实施东、中、西三大跨流域调水工程（东线和中线调水工程已经开工）以缓解这些区域水资源极度短缺的情况。但应该看到，跨流域调水成本很高，调水量有限，水资源短缺的状况难以得到根本性改变。今后国家在重大产业安排上，应优先考虑水资源承载能力比较高的地区，使产业布局和资源承载能力相应；要制订一系列政策措施逐步限制水资源承载能力较低地区的人口和产业过快膨胀。

　　三、结构性缺水区域要分类治理

　　对于原发性缺水区域，如果生产条件比较好，只是水源条件差，可以采取兴修水利工程的方式，实行远距离调水，襄樊市的岗地就可以采取这种方式。如果生产条件比较差，则应该采取生态移民的方式，将这些人移出来。总体来说，这类地区就是要比较调水和移民的收益，宜调水则调水，宜移民则移民。对于功能性缺水区域，主要是要加强用水和排水环节的管理，加强对生活污水的处理，提高工业废水达标排放率。

　　四、根据水资源边际承载能力制订用水价格

　　拉姆齐（Ｒａｍｓｅｙ）证明了某一市场上次优价格偏离边际成本价格的比率与该市场上产品需求弹性的绝对值成反比，因此需求弹性越小，价格偏离边际成本的程度越大。按照这个理论，水资源供给充足地区的水价应该低于水资源短缺地区的水价。对于我国总量性水资源短缺地区应当根据居住时间和生产时间决定用水价格：时间越短的价格越高，时间越长的价格越低（对种植业用水只收取水成本价，因为种植业古已有之）。比如，在严重缺水城市，以２０１０年为界（时间界定主要是要考虑实施的技术可行性，比如智能水表的使用；同时地方立法也需要一段时间），２０１０年以后新增居民和新建企业的水价每年递增，增幅与水资源承载能力下降幅度大致相当。这是因为新增居民和新建企业损害了原居民和以前企业的用水权益，新增居民和新建企业越多，水资源的边际承载能力越低，新增取水成本就应该由新增居民和新建企业承担。对于水资源结构性短缺地区，要将调水成本和水处理成本计入水价中。

　　由于目前我国用水成本占生产成本和生活成本的比重很低，企业和居民对水的使用“大手大脚”，缺乏节约的自觉性，通过用水成本内部化，逐步提高用水成本占生产成本和生活成本的比重，来强化居民和企业的节水行为。同时，随着水价的提高，也将诱使一部分高耗水产业向水资源承载能力高的地区迁移。

　　五、明确水权和建立跨地域用水的补偿机制

　　世界上最初的人总是择水而居，哪里有水，哪里就有人家，水权比较清楚。在农村地区，每家附近有一口井，每家人都用自家的水，水权也比较清楚。但是在市场经济条件下，跨流域用水、长距离调水情况的出现，水权问题提上了议事日程。

　　水权主要包括所有权和使用权（本文主要指使用权），在我国水资源的所有权属于国家，比较清楚；但由于水是流动的，水的使用权比较模糊，水权的界定比较困难。比如，塔里木河下游出现断流，就说明上中游地区侵占了下游地区的水权，应该采取放水措施保证河流下游不断流，以保证下游的水权得以实现，但要放多少水在何时放水才保证下游充分实现了水权则难以界定。本文认为，对于河流的沿线地区，可以按一段时期内的平均用水比重分配水权。

　　明确水权以后，要建立水权交易市场，用水区域的各个用户在水权交易市场购买用水指标。由于用水区域供水企业较少，往往只有一家或两家，具有自然垄断的性质，国家可以考虑对区域内某些产业和生活用水实行最高限价或者进行财政补贴。

　　水权交易的收入，一部分用于对调水区域的补偿，补偿的标准应该是补偿调水区域的因调水而构成的机会成本，包括因调水造成调出区域产业发展受到限制所损失的收入，治理现有水污染所产生的成本，人口迁移的成本等等；另一部分用于建立产业发展调节基金以及对贫困人口用水的补贴。产业发展调节基金主要用来支持企业调整产业结构以减少水资源消耗；城市贫困人口难以用上高价水，要从水权交易收益中给予一定补贴。

　　水是不可替代的或者说是不可完全替代的，水权界定和水权交易是区域调水和河流沿线用水之间利益补偿的基础，区域之间用水的利益补偿有利于提高经济发展水平较高地区的水资源承载能力，实现水资源在全国范围内的最优分配和利用。

　　（作者单位：

国家发改委国土开发与地区经济研究所）