纠纷凸显供暖改革制度之痛

　　“一场秋雨一场寒”。随着一年一度供暖季节的到来，我国北方各地冬季供暖工作又提上了日程，供暖纠纷也重新回到人们的视野。取暖费价格的高低与供暖质量的好坏成为“纠纷与抱怨”的主要内容。百姓关心的是暖不暖，供热方关心的是赔不赔，而许多机关、企事业单位关心的是谁来为那些说不清的开销埋单。由于供暖不像购买其它商品，不付钱也不敢轻易切断热源，即使分户计量，也不能不让困难户取暖。如此等等，导致供暖问题“剪不断，理还乱”。

　　供暖问题牵涉到千家万户，从表面上看，它只是一个简单的供给热力与使用热力的合同关系，但从社会综合治理的角度上看，供暖却是个复杂的历史问题、经济问题和法律问题——

　　一是“供热”的商品属性与福利“包烧制”的矛盾。

　　计划经济时代，单位为所有本单位职工支付集中供暖费用。上世纪90年代，大部分国企都施行了股份制改造，企业被推向市场，随着政府与企业的脱钩，支付供暖费的责任便由政府落到了企业的头上。同时随着

商品房的兴起，购买商品房的个人支付供暖费已成顺理成章的事情。目前的现状是，国家机关、事业单位、部分企业的职工依然享受着个人不付费的采暖，而部分人却已开始自己付费。

　　现实的难题是，大部分老百姓已经习惯了免费采暖这项早已经不是社会福利的“福利”。特别是那些退休、下岗职工完全有理由相信，免费采暖是他们所享有的社会保障体系中的一部分。而政府出于稳定和惠民的考虑，也将每年4个月的保证供暖、安全过冬视为一项具有政治色彩的任务来抓。真正的交易双方——作为供暖方的热力公司和“埋单方”的职工所在单位（不包括国家机关和事业单位）却陷入了困境：供暖方成本上涨，收费难，且无法单方面停暖，导致入不敷出，负债经营。职工所在单位改制后，与职工的关系改为合同制后再为其支付供暖费，于理不符。随着设备和

能源价格的不断上涨，供暖费用水涨船高，日渐高昂的供暖费已成为企业的一项重要负担。

　　二是“热”的市场化与落后供热系统的矛盾。

　　供热体制并没有适应新情况的出现和新形势的变化。传统的单管串联式供热方式把消费者捆绑成一个群体，损害了消费者利益，助长了“蹭”热之风。但是已经建成的硬件系统，又不可能在一朝一夕间改变。另外，我国开始集中供暖以来一直实行按建筑面积收取供暖费的收费方法，这种方法不是按实际消耗热量计算收取，造成了热费与热量的脱钩，近年来受到越来越多的指责。目前，我国还没有统一的热计量设计标准，也没有相应的收费标准。在各种具体标准没有出台的情况下，马上推行热计量计费可能会引发新的纠纷。因此在供热体制改革的过程中，不仅要考虑热力公司承受的成本压力，制定和实施相应的政策，同时要有保证燃煤供应及价格、财政、税收及其他的配套政策，解决供热企业燃煤储备不足的问题。这使供热体制的改革更不可能在短时间内完成。

　　三是供暖企业“脚踏两只船”。

　　这一只脚踏的是“计划经济的堡垒”。供热单位多为政府授权的特许经营企业，具有垄断经营性质。在这种经营模式下，许多管理问题、管理缺陷导致的成本上升都会被模糊掉，而诸如效率低下、技术落后，服务质量差等问题仍然一如既往的存在，使供、用热矛盾显得更为突出。另一只脚踏的是“市场经济的快艇”。虽然体制上供暖企业受“计划”的牵连与保护，但是在收费或者成本核算上，他们却完全市场化。煤价涨了，供暖企业会很快意识到自己的成本要增加，作为消费者的采暖用户就应该支付这些追加的成本。在这个过程中，一切都是“市场”说了算，公用行业的公益性与政府的若干补贴或许根本没有在这些企业的考虑范围之内。

　　四是少数困难用户确实无力负担。

　　城镇困难群众往往居住条件较差，取暖条件不好，由于收入较低，或仅仅依靠低保维持生活，煤价上涨和由此带动的采暖费上涨，对他们的采暖质量有较大影响。有的城镇困难群众仅靠自身力量，很难解决过冬取暖问题。

　　因此供热系统的改革必须综合考虑各方面的因素。专家对改革目前的供热体制的意见是：

　　——停止福利供热，实行用热商品化、货币化。

　　停止由

房屋产权单位或职工所在单位统包的职工用热制度，改为由居民家庭（用热户）直接向供热企业缴费采暖，实行用热商品化。停止福利供热，采暖费用采取多渠道筹集，由政府、单位、个人共同负担；各级财政、单位用于职工供热采暖的费用作为供热采暖补贴由单位直接向职工和离退休人员发放，变“暗补”为“明补”。对机关事业单位在职人员和离退休人员，应综合考虑职工住房标准、城镇供热平均价格、采暖期限、职工收入水平、地方财政承受能力等因素，合理确定总体的补贴水平、各类人员的补贴标准和发放办法。在制定和调整供热价格时，要严格按照《价格法》的有关规定，建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见。

　　——逐步实行按用热量计量收费制度，积极推进城镇现有住宅节能改造和供热采暖设施改造。

　　改革现行热费计算方式,逐步取消按面积计收热费,积极推行按用热量分户计量收费办法。今后，城镇新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供热设施的，应该设计、安装具有分户计量及室温调控功能的采暖系统，并执行按用热量分户计量收费的新办法。

　　集中供热具有较好的能源利用效率和良好的环境效益，适应我国能源条件和城镇居民居住状况，是我国城镇供热的主要方式。各地应因地制宜积极研究开发利用新能源、新技术的多种供热采暖方式。要加强技术创新，积极运用先进适用技术改进完善集中供热系统，进一步提高节能降耗水平和清洁舒适程度，在满足居民采暖需要的同时促进能源利用效率的提高和环境质量的改善。进一步完善城镇供热采暖的标准。要结合供热体制改革和供热采暖系统的技术改造，逐步完善城镇供热采暖系统建设的技术标准体系。

　　——进一步深化国有供热企业改革，加快建立现代企业制度。

　　国有供热企业可以通过吸收多种经济成分，改制为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司；鼓励国有大中型供热企业以参股、控股、兼并等形式跨地区经营城镇供热，推动城镇供热的规模化、集约化经营；要加强供热企业内部管理，加快企业技术进步，强化成本约束机制。

　　——进一步转变政府职能，加强和改进供热行业管理，培育和规范城镇供热市场。

　　行业管理工作的重点要转移到研究制定供热事业发展规划、规范供热市场主体行为、维护供热市场秩序上来。各地要根据国家有关的产业政策和技术标准规范，结合本地实际情况制定城镇供热采暖服务质量标准、技术指标和评估监督办法，加强对供热市场的监管，维护市场秩序和消费者合法权益。

　　作者：:徐殿龙 实习生:刘晓阳

　　（来源：经济参考报）