立法保护公民的土地使用权

　　谢光飞

　　《物权法（草案）》被宣称是私人财产权利的宣言书，但却没有把公民的土地使用权作为一项重要的私人财产权利明确予以保护，应该说是一大缺憾，也为相关私权被侵犯埋下了极大隐患。

　　“土地是国家的，私人怎么能有土地使用的财产权？”这是一般人的观点。但实际上这是土地公有崇拜意识造成的以偏盖全。城镇土地是归国家所有，但宪法和法律还规定土地使用权可以出让、转让，公民、法人包括企事业单位、外资企业都可以依法享有土地使用权，并实行土地使用权的有偿使用制度。“有偿”就意味着土地从公法进入民法领域形成财产交易，国家、公民、法人应该有平等的土地财产权利及关系。

　　《物权法（草案）》第140条规定，建设用地使用权人依法享有对国家所有的土地占有、使用和收益的权利；第153条还规定建筑物、构筑物及其附属设施的所有权人将建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，建设用地使用权一并处分。也就是说，房屋所有权人对所占土地享有的使用权不仅包括“占有、使用和收益的权利”，而且在房屋所有权发生转移时还一并生成了处分权。在土地使用期限内，房屋所有权人享有的土地使用权实际已是包含“占有、使用、收益和处分”四权的财产所有权概念。

　　所以，从民法的角度，土地使用权在其使用期限内已具有所有权性质；从物权法角度，土地使用权是一种用益物权，它包括土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权，是“指权利人直接支配特定的物的权利”。

　　《物权法（草案）》在第十章中规定了用益物权人对他人所有的不动产，享有占有、使用和收益的权利；所有权人不得干涉用益物权人行使权利；因不动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，应当按照国家规定给予补偿。虽然有了对作为用益物权之一的土地使用权的诸多规定，但就是没有像该法（草案）第67条、第68条对“私人的所有权、财产继承权、储蓄、投资及其收益”那样，对非国有的土地使用权也明确许以“国家保护”。

　　也许立法者没有意识到明确对用益物权的法律保护，对于当今中国有着重大的现实意义，因为用益物权所包括的土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权都是价值巨大且频受侵害的私人财产权利。究其根源，国家土地所有权高于一切，对土地的公有崇拜意识导致了土地使用权保护的弱化。

　　就现行的法律规定而言，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用并直接规定了补偿标准；同样也可以对土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权实行征用或征收，这些具有期限性的土地使用权本身已十分脆弱，无法与公权或假借公权的私利益抗衡。所以，我国土地所有权和土地使用权向国家的转移都带有强制性和单向性，几乎没有讨价还价的余地，体现出国家土地所有权的至上地位。

　　悬在集体所有土地和非国有土地使用权之上的达摩克斯之剑是所谓的公共利益。按照《土地管理法》第43条、《城市规划法》第31条的规定和现实情况，目前“单位和个人的建设”已经被视作公共利益，导致近年来我国农村和城镇征地拆迁矛盾十分激化，土地使用权的生存和保护状况越来越恶劣。

　　因此，在国家土地所有权处于绝对强势的情况下，立法保护土地使用权无论对拥有土地承包经营权和宅基地使用权的农民还是对享有建设用地使用权的城镇房屋所有权人来说都显得非常必要和紧迫，以防止国家土地所有权凌驾于公民房屋所有权等私人财产权之上。

　　《物权法》的制定正为此提供了难得的机遇。如从用益物权的角度，给予土地使用权类似所有权那样的保护力度（因为它在其使用期限内已具有所有权性质），同时从法律上进一步确认土地使用权的登记发证制度，禁止地方政府拒不发给公民土地使用权证的行为，规定对于城镇房屋所有权人的建设用地使用权比例必须分摊到户。这些对于土地使用权的保护办法应该说具有可行性，关键是破除对私人拥有土地财产权利的恐惧心理，着眼于土地是否被科学合理地利用，而不是在姓“公”、姓“私”上患得患失。

　　把公民的土地使用权作为一种私人的财产权利明确给予立法保护，有利于遏制愈演愈烈的征地拆迁侵权行为，有利于保护公民的第一财产

房地产权利，有利于人们珍惜热爱、合理利用每一寸土地。这是时代对于立法者勇气和智慧的考验。