矿难频发凸显监管体制积弊

　　今年2月23日，国务院决定将国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，由副部级提升为正部级。在业界看来，升格安监局，是中央政府加强安全监察的一个信号，有利于监管部门逐步摆脱“弱势”地位，减轻安全监管机构受制于地方政府的程度，同时，国有大型煤矿因其行政级别而无视安监机构的监管也会有所顾虑。因而，此举给予了社会各界对于煤矿安全工作巨大的想象空间。但是在知识界，不少学者对此有不同看法，升格虽有可取之处，但是体制不改而只是升格，焉能遏制矿难？

　　今年上半年，国家煤矿安全监察局公布的各类伤亡事故情况，全国煤矿企业发生特别重大事故4起，死亡366人，同比增加1起、260人；发生特大事故20起，死亡338人，同比增加5起、116人。

　　一方面是监管不断加强，一方面是监管频频失灵，问题出在哪里？正如近年来每次灾难后都被重复的论点，事故频发的根源在于体制，尤其在安全监管体制。

　　“国军”与“地方军”

　　我国煤矿安全监管体制采取的是“国家监察、地方监管、企业负责”的监管模式。在目前的煤矿安全监管体制下，除负责履行国家监察的煤矿安全监察机构（由中央垂直管理，因而被地方戏称为“国军”）外，省、市、县各级煤炭行业管理部门、安全生产监管部门（被地方笼统称为“地方军”）也对煤矿安全管理负有职责。

　　从制度设计层面来讲，制定此政策的初衷是在煤矿安全生产及管理已经下放到地方的各矿务局负责的条件下，安全监察由国家垂直设立的煤监局负责，这样，“国军”与“地方军”可以相互制约，相互协调，共同抓好安全生产。诚如有些地方干部感言，中国的事，最怕的就是协调，协调就意味着可以不听，就意味着扯皮。想法是好的，结果却是事与愿违，在实际执行过程中就成了多头管理、政出多门，乃至于意见分歧到无法统一协调的地步。

　　例如在职能划分上，在“国军”与“地方军”之间留下了大量空白，管理煤矿生产的不管安全，管理煤矿安全的不管生产，相互脱节，谁都管，但是谁都管不好。有些事，大家抢着做，比如培训工作，煤矿安全监察局、安全生产监督管理局和煤炭局都设立了自己的培训机构，结果是多头培训，重复培训，混乱不堪。有些事，比如日常监管，由于各种原因，马虎草率，走过场，以发证代替监管，以罚款代替监管，一罚了事，留下大量真空地带和事故隐患。

　　今年3月18日重庆市

奉节县苏龙寺煤矿瓦斯爆炸，5月19日河北省承德市暖儿河煤矿发生瓦斯爆炸，6月8日湖南娄底冷水江市资江煤矿发生煤与瓦斯突出事故，这三起事故都是矿主拒不执行停产整顿通知而酿成的惨祸，监管和执法到哪里去了？跟踪检查到哪里去了？分析今年以来的20起小煤矿发生的特大以上事故，安全监管中的渎职犯罪、权钱交易表现非常突出。种种迹象，可以说1999年12月30日国务院办公厅发布《关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》中提到的精简、统一、效能的指导思想在实践中基本落空。

　　关口不能前移

　　根据《煤矿安全监察条例》和《国务院办公厅关于完善煤矿安全监察体制的意见》（国办发【2004】79号），煤矿安全监察局集煤矿安全监察和管理、事故调查与批复权于一身，同时还负责煤矿企业安全设施的竣工验收，安全生产许可证的颁发，安全质量标准化的评比等，已经成为了事实上的煤炭行业主管部门。

　　但是由于监察力量不足，安全监察“以预防为主，及时发现事故隐患，引起警觉，从而纠正影响安全的违法违规行为，促进管理”目的根本无法达到，形同虚设。

　　按照国务院批准的煤矿安全监察局编制，全国总共才2800人，各办事处（分局）一般为20人左右，业务量较大的也才可核定为30人左右。去掉必要的内勤人员，每名煤矿安全监察员所面对的煤矿数量可能会达到上百家。以郑州为例，郑州煤矿安全监察分局编制30人，下辖郑煤集团所属的省属矿井8对，地方国有煤矿19处，乡镇煤矿472处，共计约500处，并且还要承当安全评估，特种工种培训以及事故调查等繁重的行业管理任务，除去法定节假日、休假日、病事假日，每个矿井每月接受执法检查的时间只能以小时甚至分钟计（在新疆、甘肃等边远省份，煤矿与煤矿之间相距上千公里，这种情况表现得更加突出）。这就使得大量煤矿不会接受真正的日常检查，煤矿安全监察机构只能根据下面报上来的书面材料进行所谓的安全管理，结果往往是哪里出了事故它就出现在哪里，监管机构俨然只有处理善后的使命，与当初制度设计“关口”前移的初衷背道而驰。

　　监管责任不落实

　　2005年国家安全生产委员会办公室《关于落实地方煤矿安全监管工作的通知》规定，地方政府要严格履行煤矿安全监管职责，重点是日常性的安全监管。本着谁主管，谁负责的原则，由哪一级政府主管的煤矿，就由哪一级政府负责煤矿安全，煤矿安全出了问题就追究哪一级政府领导的责任。

　　由于煤矿安全监管责任重大，一些省市相关职能机构或部门相互推脱，不愿意承担煤矿安全监管工作。目前全国有1/3以上的省（区、市）没有明确承担煤矿安全监管职责的机构。这种情况表现最为突出的是在县、乡政府机构中，煤矿安全监管工作基本处于空白状态。由于责任重大，一些地方只能硬性指派排名末位的副市（县）长负责煤矿的安全工作。

　　与煤矿安全监管责任大，协调工作难度大相背离的还有就是现有安全监管部门、煤炭管理机构规格低，人员少，缺乏权威性和技术力量。在已明确煤矿安全监管部门的20个省（区、市）中，有15个省（区、市）负责煤矿安全监管职责的只是煤炭局或安监局内设的一个处室，一般在3－7人左右，全国现有省级安全监管人员仅100多人，力量薄弱，监管责任难以到位。

　　期待体制变革

　　今年1月17日，国家安全生产监督管理局梁嘉琨副局长在新闻发布会上表示，2005年将消灭死亡百人以上煤矿事故。这一表态后不久，辽宁阜新矿业集团孙家湾煤矿发生了中国最近40年来死亡人数最多的煤矿事故，因此可见，无论是决心还是计划，都不能成为防止事故发生的保证。由今年的统计数据来看，没有体制变革的机构改革，效果也是差强人意的。

　　从根本上说，煤矿安全是管理出来的，而不是监察出来的。依笔者管见，下一步安监体制改革的核心不是进一步加重“国家监察”的责任，而是要以法治为核心，以理顺工作机制为突破口，重点是解决“国家监察”与“地方监管”责权倒挂问题，合理划分职责和权利。

　　就我国安全问题来说，最缺乏的不是法制，而是法治。广义而言，我国涉及安全法规的中央级法律法规就有74个之多，目前关键是落实问题。最近的一系列

矿难表明，有些法规几近一纸空文，企业撕毁监管部门的封矿封条强行开采的事不时有之，在安全监管中重复设置行政许可，越权自行设置行政许可的事也不同程度的存在。

　　正如上文所指，“国家监察”的权利是很大的。自国家煤炭工业局撤销后，这几年煤矿安全监察局对煤矿既监察又管理，已经是事实上的行业管理部门了，理应对煤矿事故的发生特别是煤矿安全监察中的渎职行为负有重要责任。但是由于煤矿安全监察部门自己负责煤矿事故调查，更重要的是自己调查自己批复，不受任何部门和各级政府的监督，这就造成了“国家监察”只有权利没有责任的现实。这几年，由于责任追究制度的实施，全国处理了一批煤炭局长，县长、市长直至省长，可见地方煤矿安全监管的责任风险、政治风险是相当高的，地方对煤矿安全监管积极性不高，甚至避之不及也就可以理解了。

　　实践说明，离开了地方政府积极参与的煤矿安全监管根本就是无源之水，无本之木。在这个意义上说，国家煤矿安全监管体制变革应以此作为起点。

　　(作者单位：国务院参事室)

　　（来源：经济参考报）