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本报记者 李富永
政企不分网运不分事企不分遏制中外民间资本投资
铁道部22日对外宣布，对国内非公有资本开放建设、运输、装备制造、多元经营四个领域。凡是允许外资进入的，也允许国内非公有资本进入，并适当放宽限制条件。同时还提
出了“为非公有资本进入铁路提供有力的政策法规支持和保障”的“七项措施”。
上述政策取向是以文件形式表达的，文件的题目是《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，这是铁道部首次以文件的形式宣布对外开放的政策。
与以往口头宣示的政策意向相比，这次发布的“意见”条目比较具体详细，在民间资本占有股权问题上进一步明确：货运领域，“在条件具备的情况下”允许控股或独资；铁路客运领域，“需由国有资本控股”。
除此之外，上述政策取向，该部领导近两年来已经多次在各种会议上做过表示；而且民间资本已经开始参与铁路建设项目，至今已经有了3个项目，民间资本在注册资金中所占的比例最高的是浙江衢州-常山铁路，为34%，但项目里程只有45公里，总投资概算7.75亿元；规模较大的项目是内蒙古临河-策克线，民间资金只占10%。
从现有项目可以看出：与政策开放后民间资本的热情相比，无论参与项目的规模、或是民间资本投资的规模，都还相当有限；总的来说是谈的多成的少。其原因很多，既有民间资金分散的局限，也有铁路行业体制改革滞后的因素。目前后者是直接的制约因素。
目前，铁路行业体制改革滞后，主要标志是具有行业监管功能的政府机构与垄断型的国有企业合二为一，是为政企不分；在垄断型的国有企业内部，垄断机制不合理的扩大化，从具有天然垄断性质的路网延伸到原本是竞争性质的运输领域，是为网运不分；市场地位优越、具有赢利条件的项目与承担公益性服务但经营亏损的项目混合经营、交叉补贴，是为事企不分。
所有这些，无形中阻遏了中外投资者的热情。因为政企不分，投资者担心无法与兼具政府功能的国家铁路公平竞争；因为网运不分，投资者担心自己的利益无从保证：在国家铁路掌握调度权的前提下，投资运输业务时路网掌握在竞争对手之手，投资铁路时，又担心国铁路网不保证车流量。此外，一些必要的规章制度，至今尚未制定出来，投资谈判无章可循。于是，铁道部推出对外招商的一些大项目，从两年前的渤海轮渡到今年的武汉-广州快速专线，至今都没有获得外商的积极反应。国内民间资本倒是热情高涨，但大多谈了以后往往顾虑重重，最终不了了之。
在该文件中，提出了“为非公有资本进入铁路提供有力的政策法规支持和保障”的“七项措施”。比如第一、第二条积极争取国家对西部铁路等公益性铁路建设项目给予低息或贴息贷款政策，降低融资成本；鼓励非公有制经济通过并购和控股、参股等多种形式参与国有铁路企业重组改制。第七条提出“建立铁路建设投资信息平台，定期开展项目推介、招商洽谈会等，为投资者提供全方位咨询和中介服务”。这些都是必要的。
但是，“七项措施”中，更多的内容或是具体阐述开放意向，或者是“研究探索”什么的，仍缺乏真正的具体措施，与准入条件和办理程序有关的《铁路旅客运输管理条例》、《铁路货物运输管理条例》和《铁路建设管理条例》等文件，都还在“研究制定”，而更深层的体制改革未被提及，这说明铁路体制改革愈加滞后，因此其难以绕开的任务更是很重。
值得注意的是，文件名字是“意见”而非“决定”，因为最终还要经过国家发改委的审批。
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