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以跨越式发展思路建设现代化区域中心城市
银川市市长刘学军
中共中央组织部、国家建设部、中国科学技术协会举办本期全国50万人口以上大城市市长城市规划专题研究班，以学习贯彻党的十六大精神为主题，集中系统学习现代城市规划
、建设和管理知识，尤其是学习研究和借鉴国外先进理念和经验，分析当前城市规划工作的形势和存在问题，研究城市发展中热点、难点问题的对策，探讨进一步推进城市规划改革和加强规划管理工作的思路与措施。本期学习班为我们提供了很好的学习机会，对我们这些城市发展的策划者、决策者和管理者，培养世界眼光，拓宽思路，放宽视野，全面提高城市工作领导水平，将具有十分积极的意义。
一、银川市城市概况及城市总体规划编制情况
银川是宁夏回族自治区首府，至今已有1300多年历史，是国家历史文化名城之一。公元1038年，党项族首领李元昊王在此称帝，史称“西夏国”，定都兴庆府，即今银川。银川地处东亚大陆和中国北部的中心，我国内陆黄河河套上游地区，市辖兴庆区、金风区、西夏区，贺兰、永宁两县和灵武市，全市土地面积7130平方公里，人口133万人，其中，回族占市区总人口的28．4％。市区土地面积1295平方公里，总人口69万人。2003年银川城市建成区面积约78平方公里，市区城市人口约60万人。
银川市位于我国西北地区东部，经济欠发达地区，城市经济以及城市人口在过去较长时期内处于一个缓慢的增长过程中。建国初期1950年，银川是一座仅有3万人口的小城，城市建设用地面积3平方公里。1983年首次经国务院批准的银川城市总体规划确定，到规划期末的2000年城市人口规模控制在30万人以内，用地控制在46平方公里。1996年市人民政府组织跨世纪城市总体规划修编，2000年国务院批准的城市总体规划确定到2010年，银川城市人口规模72．5万人，城市建设用地面积76平方公里。在这一轮城市总体规划修编中，将城市性质确定为：宁夏回族自治区首府，全区政治、经济、文化中心；国家历史文化名城；与此同时，首次在城市总体规划中提出建设西北地区东部重要的区域性中心城市的战略目标。
经过建国后几十年的发展，与自身相比，银川的经济发展水平有了显著的提高，其综合经济实力在自治区内部居于首位，已具备了一定的经济发展与城市建设基础。与东部发达地区的城市相比，银川市的综合经济发展水平仍有相当差距。在全国所有地级以上城市的综合发展水平经权威的分析评价，银川市的经济发展阶段尚处于欠发达阶段，是少数几个未进入全国城市综合实力50强的省区首府城市之一。
二、城市发展机遇
改革开放以来，银川市的社会经济发展经历了一个相对较快的增长期，城市化进程也进入了一个崭新的发展阶段。在经济全球化、加快城市化、全面建设小康社会的进程中，银川赶上了快速发展的战略机遇，目前已进入了历史上最好的发展时期。
经过改革开放20年的发展，银川市城市基础设施建设等方面已经为今后跨越式发展奠定了一定的基础，其优势条件主要体现在国家宏观区域经济开发的决策驱动、比较区位优势、日渐完善的对外交通通讯条件和相对充足的土地后备资源四个方面。银川市已经成为宁夏回族自治区以及陕甘蒙周边地区最有希望的经济发展先行区，被国家确定为欧亚大陆桥西陇海经济带重点开发城市，国务院发展研究中心也将银川纳入中国北方呼(呼和浩特)包(包头)、银(银川)经济三角区中心城市，是今后数十年中具有发展潜力和前景广阔的经济地带。
2002年，自治区第九届党代会审时度势，决定实施“区域中心城市带动战略”，提出建设“大银川”的发展思路，突出“塞上江南”、“回族风情”、“西夏古都”三大特色，并高屋建瓴地提出打造21世纪银川城市新形象——建设新区，走特色立城、特色建城、特色兴城之路，实施“生态立市、特色建市、工业强市、人才兴市、依法治市”，注重湖泊湿地保护，打造“塞上湖城”，营造以人为本、人与自然和谐共生的城市环境。同时，为强化聚集功能，提高区域中心城市辐射带动能力，提出了打造“购物在银川”、“住在银川”、“受教育在银川”、“旅游在银川”、“数字化银川”、“信用银川”等品牌的目标。
建设“大银川”目标已经锁定，银川市正在举全市之力掀起“大银川”建设高潮。为此，市委、政府制定了缜密的工作方案，采取了思维超前、动作迅捷、与建设“大银川”战略对应的大举措。在自治区的大力支持下，2002年底合理调整和扩大辖区区划，市域面积由3499平方公里扩大到7130平方公里，撤消了郊区，重新划分了三个市辖区的行政区划，设立了兴庆、金风、西夏三区，合理调整了乡、镇、村规模，代管了灵武市和银川(国家级)经济技术开发区、银川高新技术产业开发区。同时将20项行政职能下放给各辖区(县)，实现了整合城市资源和强化功能配置，打破城乡二元分割的目的，“大银川”发展框架初步确立，形成了银川市“两翼三区一市”(永宁、贺兰两县——新型卫星城；兴庆区——商贸中心、信息中心和金融中心，金风区——行政中心、高科技产业聚集区；西夏区——工业基地、教育重地、旅游胜地；灵武市一一国家级大型能源重化工基地)的“大银川”发展新格局。
三、面临的主要问题
1、经法定程序批准的城市总体规划和土地利用总体规划不能适应当前的城市建设
在迎来城市发展重大机遇的同时，城市规划也面对前所未有的挑战。在世界范围内全球化和信息化日益深入的大背景下，国内市场化改革带来的经济增长方式的转变，正面临着产业集约化发展、传统产业转型的挑战。这对区域中心城市加快工业化进程提出更高的要求。传统城市的发展走向开放和区域化，网络城市的概念正在形成，单纯从城市本身角度出发确定未来发展规模和目标的现实性将被削弱，而在更大程度上与区域发展背景相关。处于网络中的城市，其环境质量与运行效率的提高不能完全从自身范围得到解决，而更多地依赖于整体的环境与效率。新的城市功能区建设和城市功能与结构的调整成为城市空间形态转型的重点。银川城市建设进入快速发展的新阶段，城市规模急剧膨胀，不论是从城市人口发展的速度还是建设发展的速度都超过了总体规划的预期目标，从城市发展的趋势来看，2000年经国务院批准的城市总体规划在有些方面已经失去了前瞻性和指导性。
2、城市空间面临前所未有的压力
由于城市化的快速推进，市区人口的持续增长，而与此同时城市化、工业化、现代化三位一体的城市社会转型，对城市空间的需求又进一步扩大，这对矛盾的逐渐尖锐，使城市空间面临前所未有的压力。
在过去的几十年里，我们国家一直坚持“控制发展大城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展战略方针，在历次城市总体规划的编制与审批中，对城市规模一直采取严格控制的原则，按照计划经济的模式，依据国民经济发展计划确定合理的人口发展规模和用地规模。国务院2000年批准的银川市跨世纪城市总体规划就是在控制城市规模的规划原则指导下编制和报批的。从开始组织编制城市总体规划到国务院正式批准，历时四年时间，这段时间正是我们国家改革开放深入发展，西部大开发突飞猛进，全国城市化进程加速发展的时期。当2000年国务院对银川市城市总体规划正式批复时，不仅总体规划确定的近期建设时限已经完成，而且国家的宏观发展战略也发生了较大的变化。在此期间，国家提出并实施西部大开发战略，加快城市化进程，全面建设小康社会，不论是全球范围的大趋势还是国家对城市建设的指导思想都发生了重大变化。总体规划中按照城市规划编制办法及有关规定，采用传统城市规划方法，经严格计算出来的城市人口规模和用地规模，总体规划确定的城市空间形态和用地功能结构，仅在很短的时间内就显现出与城市发展需求相当大的不适应。
作为自治区首府和区域中心城市，银川必须加强区域服务中心职能和城市生活中心建设，提供区域性的大服务、大贸易职能。城市未来的发展和提升城市综合竞争力将依赖于城市创新，启动跨越式发展，获得后发优势。要实现这样的目标，城市需要在短时间内，集中引进资金和建设项目，必然导致城市规模的快速增长。但是，我们的城市发展空间极为有限。当我们摈弃“摊大饼”逐步蚕食城市外围空间的城市扩展方式，跳出旧城建设新区的时候；当我们采纳“退二进三”策略，拟在城市外围建设新兴产业园区的时候；当我们引进和建设大中型项目的时候，无一例外，都受到了经法定程序批准的城市总体规划和土地利用总体规划中划定的建设用地界限和规模的限制。在合法的城市建设用地范围内选不出能合理布局这些建设大项目的用地，我们面对的问题是城市必须发展，但很难在较短的时间内以合乎法律程序的方式获取土地，支持这些建设项目及早开工。
3、城市的经济增长方式已开始进入投资驱动阶段，但建设资金严重不足。
在这样的背景形势下建设“大银川”，如何构筑特大城市的空间结构是城市规划需要解决的核心问题。同时，也迫切需要城市规划在思想上、学术上、行政管理的水平提高上，与国家的宏观战略规划思路和建设主管部门的强制性标准形成一致，以提高城乡规划的科学性、前瞻性和连贯性。为此，不能再对城市总体规划以“调整”为名，行“修编”之实，迫切需要根据新时期银川城市建设的情况和特点不失时机地再度修编城市总体规划和土地利用总体规划。
四、银川市在城市规划、建设方面的实践与探索。
从实践中我们感觉到，“大银川”的建设必须以规划为龙头，以拓展城市新的空间和构建城市发展框架为先导，以城市新区建设和路网建设为突破口，立足现实，突出特色，把银川建成独具魅力、宜商宜居的现代化区域中心城市。
1、建设现代化区域中心城市，必须有一个能够适应区域中心城市发展的城市结构形态和道路骨架。我们从城市主干道系统规划进行了全面的修改和完善，拿出了一个在远期能够适应200万人口规模的特大城市发展的道路骨架系统，将原总体规划确定的76平方公里的规划建成区范围，扩展到370平方公里的城市建设区控制区，实现了370平方公里范围内城市规划的统一管理。我们以城市中心区和重要地段控制性详细规划和修建性详细规划的编制为重点，对兴庆区南部、东部、东南部、西夏区北部、金风区南北部等城市重点发展地段近二十个片区进行了控制性详细规划，为加快城市化进程做好基础性工作。
2、建设现代化区域中心城市，必须建设一个与区域中心城市相匹配的，能够代表21世纪时代精神的现代化城市核心区。按照自治区党委的部署，银川的城市建设必须进一步解放思想，开阔眼界，跳出银川看银川，跳出宁夏看银川，立足全国看银川，从更高的层次、更宏观的层面去看待银川城市的发展和规划建设。我们结合全市行政区划的调整，选址在金风区中心地段建设城市新区，其发展定位于空间形态完整、商务气氛浓厚、配套设施完善、生态环境宜人、充满发展活力的城市中心区，并将成为区、市行政中心，首府现代服务业集中展示和对外经济文化交流的核心基地，从而将城市建设的热点从旧城引向新区。今后几年内，随着自治区党委和银川市党委、人大、政府、政协四大机关的迁入，将带动一大批政府行政部门和大企业、集团总部入驻，形成具有行政办公、金融贸易、会议展示、文化娱乐、旅游服务等多种功能的城市新中心。建设城市新区是银川市对外开放程度和经济实力的象征，是现代化区域中心城市的重要标志，这对于实施城市建设重点西移战略、提升银川首府城市形象、带动全市经济的繁荣等，都有着不可估量的影响。
3、拓宽思路，解决建设资金严重短缺的问题。我们学习和借鉴了东部发达地区省市经营城市的思路，充分发挥政府各职能部门和全社会的积极性，扩大融资渠道，其中最主要的措施就是贯彻中央治本之策，坚持“资源”与“资产”管理并重，大力整顿土地市场秩序，清理违规和私自交易土地行为，收回闲置土地，建立了土地收购储备制度，加大国有土地招标、拍卖及挂牌出让力度，防止国有土地收益流失，强化了政府在调控土地市场中的龙头和主导作用，奠定了政府在土地一级市场中的垄断地位。从2002年7月开始到今年10月份，政府储备土地面积已达900多公顷，预计可增加近20个亿的土地收入。全市(含各市县)已公开拍卖或挂牌出让国有土地42宗，成交42宗，成交土地面积245．5公顷，成交总金额1．72亿元。同时，按照市场化原则经营城市，对道路、桥梁、停车场、广场等城市基础设施的冠名权和经营权及广告权进行拍卖，努力拓宽融资渠道，缓解城市建设资金不足的矛盾。同时，积极争取银行贷款和国家贷款资金的投入，加快城市基础设施建设步伐。2003年，用于城市建设的资金30多亿元，从银川市商业银行等融资16亿元。
4、“大银川”的建设是从对城市主干道系统进行脱胎换骨的改造开始的。今年，银川市新建、改造城市道路25条，全面拓宽改造双向六车道以上城市主干道10余条，道路总长度近100公里，其中号称50里长街的北京路(24．8公里)、黄河东路和南北向主干道丽景街这两横一纵最重要的城市主干道由双向四车道拓展为双向八车道，银古高速路(机场路)也拓宽为双向六车道，这些道路两侧同时建设宽幅城市景观林带。加上正在修建和即将新建的贺兰山路、六盘山路、上海东路、亲水大街、南环高速路等，构成了银川“六横二十纵”的城市道路大框架。
5、创新工作思路，破解城市拆迁、安置难题。在以往的城市拆迁中，我们遇到过拆迁难、安置难的问题，尤其是城乡结合部农民安置问题始终是顽疾，过去采取发放安置费一次性安置的办法，可是有些农民花完了就又来向政府要，说他们失去土地没有生活来源，无法生活。今年，我们以前所未有的力度，拆迁城乡结合部及城市内影响市容和城市建设的违法违章建筑320多万平方米，同时大胆调整了拆迁安置政策，采取了实物偿还和货币补偿的形式，实施“撤村建居”，集中成片开发建设城市型康居新村，一步到位地解决因城市建设而失地拆迁农民的安置和城乡结合部的整治等问题，从而彻底解决了以往城市不断拓展，农民反复被“迁赶式”拆迁，城郊结合部环境脏乱差的难题。在市区范围，今年确定的全市康居工程共14处，涉及3个区、14个自然村，规划总建筑面积380万平方米，建成后可安置居民3．35万户，年底可竣工100万平方米，确保1万户居民住进新居。
6、突出特色，坚持“生态立市”，将改善城市生态环境和景观环境问题提到了突出的地位。过去银川市周围湖泊众多，沟渠纵横，是名副其实的“塞上湖城”，后来由于城市建设和农业过度开发，许多湖泊被人为地填掉了，成为永久的遗憾。现在我们提出打造“塞上湖城”，把湖泊和水系作为银川生态建设最大的特色充分体现出来，就是在历史的反思和现实的定位中作出的重要判断。在新确定的规划项目中，大面积的湖泊湿地生态环境保护和城市森林建设占了主导地位，大、小西湖湿地公园、北塔公园、宝湖公园、丽景湖公园、友谊公园等以湖泊湿地保护为主要内容的公园都在陆续建设，最大的大小西湖湿地公园规划面积达到了30平方公里。在城市旧有区域内，城市建设大做减法，在建筑密集区内，以改善环境为目的，拆除旧有建筑，在市区新开辟了人民广场、迎宾广场、新月广场、西夏广场和兴庆广场等七大广场，其中最大的人民广场面积在30公顷以上。新建和改造了丽子园、丽景湖公园、唐徕公园二期等八大公园，流芳园、栖凤园等七块绿地，开挖了大、小西湖连通工程和小西湖至北京中路景观水道。全市新增城市园林绿化覆盖面积112公顷，人均公共绿地面积一年就增加了3．62平方米，达到8．32平方米，被评为“全国园林绿化先进城市”。
“发展是硬道理”。为了适应建设“大银川”的需要，我们在不影响城市建设的前提下积极地组织对城市总体规划建设用地做了时序上的调整，但是在自治区党委、政府以只争朝夕的精神加快推动区域中心城市带动战略的形势下，城市空间拓展力度之大、城市建设发展速度之快是银川城市建设史上前所未有的。依照国务院批准的城市总体规划，目前银川的城市建设已经无地可用，以“调整”之名行“修编”之实亦步亦趋地谋划对策决不是长久之计。为此，银川市委、政府从年初即开始筹划进行银川市区域中心城市发展战略研究，争取世界银行贷款，投入资金100万美元，经过公开招标，选择中国国际工程咨询公司，由国际和国内专家组成专家组进行研究，目前银川城市发展战略研究工作正在顺利进行当中，一期成果即将推出。我们将抓住西部大开发的历史机遇，抓紧作好银川市城市总体规划和用地总体规划的再度修编，更好地发挥城市规划的龙头作用，更好地服务于现代化区域中心城市的建设。
（信息来源：宁夏商务之窗地方商务之窗）
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