市场经济中国公共产品严重短缺

　　中国社会产品发展正面临着一个日益凸出的“双短缺”现象：从国内看，市场供给的产品供过于求、呈买方市场，但由政府供给的基本公共产品严重短缺；从全球看，中国正发展成为“世界工厂”，向世界各地提供着丰富的消费产品，但中国向全球和区域提供符合市场经济要求公共产品才刚起步。“双短缺”现象严重制约中国社会的活力和国际竞争力。

　　风向标：公共产品短缺效应空前放大

　　最近一个月，有关中国经济生活中的几则新闻非常引人注目。这些新闻都与中国长期被忽略而又没有很好解决的公共产品短缺状况有着紧密联系。

　　6月13日，北京“天通苑”经济适用房放号，在暑热高温中千余人排队苦熬整整两昼夜，经济适用房“一号难求”。作为社会保障体系的组成部分，中国1998年开始推出经济适用房，目的是为低收入者提供价格较低的政策性住房。但在实践中这一政策走了样。一是供应量严重不足。根据国家统计局数据显示，像北京这样上千万人口的大城市，北京2004年经济适用房占住宅总投资的10％左右，2005年1至5月份更只占7％强。二是在大多数国家，开发商仅充当建筑商，配售主要由政府机构进行，但中国经济适用住房的分配和销售环节却由开发商这一市场主体来主导，开发商追求的首要目标是利润，社会福利、社会公平等均不在考虑之列。

　　三天后的6月16日至17日，安徽泗县大庄镇卫生防疫保健所对全镇19所中小学的2500名学生接种甲肝疫苗，百余名学生接种后出现异常反应。虽然事后调查表明，甲肝疫苗是合格的，但事件本身凸显出的基层疫苗购货渠道混乱状况，则折射出中国农村公共卫生安全存在隐患。

　　再回溯历史，细细察看近三年间的中国新闻，虽然此间的经济发展多有颇为称道的表现，但长时间牵引公众注意力的却是公共产品短缺问题。这是公共产品短缺效应空前放大的三年。其肇端是2003年春季爆发的非典突发事件，非典突发事件使整个社会众多的生命面临共同的灾难，暴露出缺乏公共卫生应急机制、疾病预防控制体制不健全以及财政投入不足等公共卫生问题，使全社会对公共产品的关注第一次超过对私人产品的关注。

　　其后，基础教育、环境保护、基本法律制度等公共产品的供给短缺问题悉数跃上舆论平台，弥补基本医疗、社会保障等方面的历史欠帐的呼声雀起。中国经济增长态势的利好，被更加凸现的阻碍社会公平的一系列公共产品供给短缺问题所遮掩。

　　以公共产品供给为内容的转型期到来

　　上述风向标表明中国面临着根本转型。表面上看，这是暴露公共产品严重短缺的事件引发的。但如果以长时段视角观查，它却是中国应对新阶段社会现实的必然选择。

　　当前中国社会体系呈现出五大复杂性特征：

　　公共需求扩张型社会到来。2003年，中国人均ＧＤＰ超过1000美元。国际经验说明，一国的人均ＧＤＰ从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共产品需求快速扩张的时期。根据公共服务发展的规律，这一时期的现代化是以公共服务为基础。中国正步入公共产品需求的大扩张时期，人们对满足吃穿的温饱需求已开始转为对教育、医疗、卫生等社会性公共服务的需求。

　　社会结构二元断层显性化。一是城乡二元结构显性化。长期以来，中国提供的公共产品主要是满足城镇居民的需求，8亿农民无缘充分享受财政提供的公共产品。中国最低生活保障制度1997年开始逐步建立，到2002年5月底，全国得到最低生活保障的农村人口为338万人，约占农村贫困人口的1／10左右，但享受对象大部分是失去劳动能力的五保户、残疾人等，带有社会救济的特点。中国的医疗价格和医药价格是依据城市的标准制定的，在农民和城市居民的实际收入差距为1：6的状况下，农民难以支付和城市居民一样价格的医疗费用。

　　二是贫富二元断层显性化。《中国的就业状况和政策》白皮书表明，目前中国尚有1．5亿农村富裕劳动力需要转移，1100万以上的下岗失业人员需要再就业。根据世界银行的报告，中国社会的基尼系数已扩大至0.458，超过国际公认的0.4警戒线。中国国家统计局也披露，内地最富裕的10％人口占有了全国财富的45％；而最贫穷的10％的人口所占有的财富仅为1.4％，显示出中国贫富不均的严重程度。在上海、杭州、北京等城市的住房市场，已形成一个典型的二元结构：一边是普通的市民，收入水平低，已失去购买住房的能力；另一边是高收入群体，多的是投资购房的需求。

　　流动社会趋势加剧。但影响社会成员平等流动的教育、社会保障、户籍制度、就业政策、人事制度等不公正制度性障碍因素大量存在。流动人口成为了大多数城市的重要组成部分，流动人口的社会保障问题、流动农民工子女的教育问题、流动人口的就业问题、打工妹的社会保护问题等，却没有基本法律保障。上亿“农民工”就业于城市仍不能享受平等的基本公共需求，无法像务工者所在地的城镇居民一样享受公共财政的各种保障。

　　公民社会开始发育。中国已从官本位社会向公民社会转变。公民社会强调政府与公众的互动性，政府的一切措施需以民意为根据，政府行为要对公众负责。公众参与和监督公共政策的制定与执行。在公民社会建设过程中，信息公共产品短缺，公众对预防风险和政策动态的信息需求激增，但相关信息公共产品的供应在数量、时效性、准确性和权威性方面，还是不尽如人意；公民的利益表达渠道不充分。

　　遏制三种倾向打造公共产品供给三大着力点

　　记者调研发现，当前，加快公共产品供给要遏制三种倾向，打造三大着力点。

　　三种倾向。

　　行政垄断式不公平供给倾向。比如，河北东光县文教局6月曾下发文件，要求该县办学条件最好的实验小学将今年的招生对象确定为“县城内党政机关、事业单位在编干部职工子女”，不符该条件者一律拒收。这种通过行政命令，用红头文件的形式将优质教育资源配置给干部子女，使得不是出身干部家庭，只能接受质量较差的教育。

　　公共产品供给过度市场化倾向。把本应由政府提供的公共产品如公共卫生、教育等，推向市场。上世纪80代以来，中国在医疗卫生系统改革中，推行过度市场化的政策，缺少公共财政支持的市场化加剧了不公平。在城镇，逐步步入困境的国有企业难以承担职工基本医疗费用，而活跃的私营经济则尽量逃避给职工提供基本医疗保险，城市人口的医疗保险的覆盖面逐渐缩小，城市基本医疗保障体系功能大大减弱。为了弥补政府拨款的不足，城乡医院逐渐蜕变为赢利机构，把医疗当成一种商品，或者一个盈利的产业。农民“看病难”、“看不起病”现象突出。

　　公共产品供给转嫁基层政府化倾向。由中央和省级政府管理教育支出是国际通行做法。长期以来，中国公共教育资源向高等教育过分倾斜，将义务教育、政府医疗卫生支出的融资责任，下放到基层县、乡两级政府。由于全国许多县乡财政困难，乡镇财政收入绝大部分又来自农民，这就使得义务教育经费最终还是主要落在农民头上，到1999年农村税费改革以后，由基层政府负担的义务教育更是变得难以为继。

　　三大着力点

　　以社会公平为着力点。专门研究公共管理理论与实践的安徽省政府发展研究中心博士生陈干全认为，当前很多社会矛盾都指向“社会公平”问题。政府只有公平、均衡地向城乡和不同阶层的社会成员提供公共产品，按社会公众的集体意愿提供公共产品，才能实现社会和经济发展的均衡。否则，将出现比市场失灵更糟糕的政府失灵，并带来一系列严重的社会问题。财政支出的任务之一，是实现社会公平目标，应解决公共支出越位、缺位现象，增加公共产品供给支出。

　　以政府转型为着力点。专家还指出，要切实推进政府职能由经济管制型政府转变为公共服务型政府，公共政府存在的基础是“弥补市场失灵”，而弥补市场失灵的重要手段就是提供公共产品和公共服务。同时，启动公共服务的问责制，从义务教育、公共医疗、房地产价格上涨、群体事件等关系老百姓切身利益的事情开始，对履行公共服务职能决策失误和不作为的政府官员追究责任。

　　以制度建设为着力点。通过规范化的制度安排，有效保障公众需求的实现。制度建设必须坚持公民权利本位标准。长期以来，中国实行的是以农养工推进工业化的单极发展战略，这在工业化初期是必要的，但随着工业化的发展，城乡二元经济结构已成定势，再延续这样的制度只会进一步加大城乡差距，使农村更加落后。加快改革城乡二元的公共产品供给机制，健全政府的社会公共政策和社会保障政策，调整和创新公共资源配置机制。

　　加快研究建立提供全球公共产品战略

　　中国正发展成为“世界工厂”，但中国向全球和区域提供公共产品才刚起步，严重影响中国国际竞争力。中国已经成为全球化最重要的成员之一，除加快提供国内公共产品外，需要加快研究建立提供全球性、地区性的公共产品战略。

　　全球公共产品与国家公共产品相比较，以“物”的形态存在的很少，更多的体现为无形产品，主要是各种规则和机制。目前全球公共产品主要由发达国家主导的多边机构提供，具有很大的片面性，远不能适应全球化的发展。如国际货币基金组织、世界银行主要是按发达国家的机制设计的，不能完全适合发展中国家的实际。国际标准准则体系更多反映的是发达市场经济运行的一般规律，更多依据的是发达国家的现行制度基础，未尊重不同国家不同发展阶段的特殊性。

　　中国作为发展中国家，在融入世界经济体系过程中，已成为现有全球公共产品的受害者。比如，西方发达国家设置名目繁多的“软壁垒”，致使中国进入新国际经济摩擦时期。英美两国的原材料期货市场主导了全球石油、金属、大豆等大宗原材料的定价权，“纽约石油”、“伦敦铜”和“ＣＢＯＴ大豆”一直成为全球石油、铜和大豆现货交易的定价基准。发达国家利用这种垄断性价格体系为自己的经济发展服务。中国是世界上石油、铜、大豆等许多大宗原材料的“大买家”，却要随时无奈承担国际市场投机涨价的风险。

　　此外，世界性的新矛盾不断涌现，像自然灾害、环境污染、全球变暖、金融动荡等有全球影响的问题也越来越严重，迫切需要各国共同拿出办法有效应对，全球化的发展对全球公共产品的需求快速增长，这也为中国提供全球性、地区性的公共产品带来机遇。

　　观察家认为，中国作为一个发展中大国，应当在力所能及的范围内以多边和双边方式积极参与全球和区域公共产品的提供，为促进中国对外开放、有效利用两个市场、两种资源发展经济创造良好的国际环境，为广大发展中国家争取应得利益，为建立世界新秩序做贡献。中国积极参与提供的全球公共产品至少包括：积极主张推动建立世界新秩序，促进世界朝多极化发展；加强国际财经多边合作机制；利用“中国因素”推动改进国际贸易规则；推动多边谈判国际论坛有效运转等。

　　作者：黄庭满　葛如江

　　（来源：经济参考报）

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