|
专家建言 陈耀
最近我提出设立中央区域政策委员会的建议见诸多家媒体。为什么要提出这个建议？我想在此就它的必要性、机构职能、以及当前亟待研究的问题作进一步的论证和阐释。
设立国家区域政策委员会的必要性或理由
提出设立国家（或中央）区域政策委员会，是基于中国的大国国情、“四大板块”政策的合理有序安排、机构精简以及建立有效的区域协调机制的客观需要和必然要求，是落实中央“统筹区域发展”战略方针的组织体现。
第一，大国国情和中央与地方垂直管理体制的需要。中国是一个地域辽阔、人口众多，区域发展很不平衡的发展中大国，促进国内各地区均衡而协调的发展是大国政府的重要职责，为此而制定的区域政策（ＲｅｇｉｏｎａｌＰｏｌｉｃｙ）构成国家政策体系的重要组成部分。另一方面，国家出台的宏观调控政策必须要考虑到地区之间的差异和特点，才能满足不同地区的需求，避免“一刀切”，并取得实效。再者，与联邦制国家不同，中国实行的是中央与地方垂直的管理体制，我们既需要有能够集中统一、政令畅通的中央权威，又要有能使地方积极性充分发挥的地区自主性。这样，在国务院建立一个专门的统一规划和政策、管理协调地区的组织机构，就成为必要。
第二，“四大板块”政策需要合理有序地安排。继国家提出“西部大开发战略”之后，近几年又相继提出“振兴东北等老工业基地战略”和“促进中部崛起战略”，加上“鼓励东部地区加快发展战略”，目前已形成了一个完整的“四大板块”战略布局。但是，国家对不同地区的政策优惠（支持）程度、政策工具的运用、不同政策的先后时序等，需要有一个具有合理性和前瞻性的安排。
比如，鉴于西部地区的经济发展水平最低，国家应在税收、土地等方面赋予最优惠的政策，以形成“政策洼地”，若其他地区享受与西部一样的政策，则等于政策失效，然而事实上，目前西部地区并未形成这样的“政策洼地”。再如，财政转移支付这一政策工具，主旨是实现地区之间公共服务水平的均等化，它对于那些基础设施和公共服务条件（教育、医疗和文化等）较好的地区（如东北）是不适用的。另外，目前正在东北地区进行的“增值税转型”试点，有关专家认为，应先从资本密集度较低的西部开始试点，然后是中部、东北，这种推进时序有利于降低对财政减收（包括中央和地方财政）的影响。
特别需要注意的是，目前有关部门正抓紧制定促进中部崛起的政策，有些是把西部政策搬过来，有些又搬用东北政策，结果可能导致各地区政策的“趋同化”，不仅起不到有效促进地区发展的作用，而且会造成国家整体利益受损（如大范围的税收减免）。总之，对“四大板块”的政策必须要有一个权威机构来通盘研究和谋划。
第三，中部、东部都有设立高规格专门机构的诉求。随着“促进中部崛起”战略的提出，近来一些人大和政协代表以及民主党派人士，比照“国务院西部开发领导小组及办公室”（简称“西部办”）和“国务院振兴东北等老工业基地领导小组及办公室”（简称“东北办”），纷纷建议成立一个高规格的“国务院促进中部地区崛起领导小组及办公室”。照此下去，东部地区也完全有理由提出成立“国务院加快东部发展领导小组及办公室”，因为东部地区的长三角、珠三角、京津冀三大经济圈在快速发展中迫切需要有一个强有力的组织协调机构，以打破行政分割，推动区域经济的一体化进程。
鉴于这种情形，为了提高国家区域政策的有效性，并精简国家机构，目前有必要整合现有的“西部办”和“东北办”，设立一个包含“四大板块”，与国家发展改革委员会等部委平级的国家区域政策委员会（这样，可以少增加三个正部级机构）。
第四，建立有效的区域协调机制的需要。从国外大都市区实行区域协调管理的做法和经验看各类跨区域行政组织都把区域规划作为主要政策重点体现区域规划的全局性、战略性、长远性。在此基础上建立跨区域的管理机构比如区域经济联席会议、区域经济联盟或协调委员会等机构并赋予相应的规划和调控权由它来处理解决单一地方政府无力解决的难点问题。但是，由于中国的政府管理体制不同于联邦制国家，行政等级制对行政区划的影响较大，而缺乏行政等级（或规格）的跨区域协调组织实质上不具有有效的协调能力。
近些年，中国很多区域性合作组织（如西南六省七方联席会、环渤海经济区城市联席会、长三角15城市市长联席会等等）很难在跨省区合作方面迈出实质性步伐，关键在于缺乏有权威的上级协调机构。而建立国家区域政策委员会则是顺应中国区域发展和加强区域合作的趋势和要求，促进市场经济条件下资源配置效率提高的一项重要举措。
国家区域政策委员会的机构设置和主要职能
国家区域政策委员会拟设在国务院之下，可以由中央综合部门和各省、自治区和直辖市代表组成，以充分反映发展条件和水平不同地区的呼声和要求，体现区域之间的平等和公正性。区域政策委员会下设四个办公室，即西部大开发办公室、振兴东北老工业基地办公室、促进中部崛起办公室和东部率先现代化办公室。以后根据发展的需要，并考虑到各大板块幅员的大体对等性，还可以将东部细分为“长三角经济圈”、“珠三角经济圈”和“京津冀经济圈”，将西部进一步划分为“西北经济区”和“西南经济区”，设立相应的办公室。
国家区域政策委员会的职能主要是按照中央“统筹区域发展”的战略方针，制定全国的空间布局规划、区域发展战略和政策；协调各大区、各省区之间的利益关系，化解区际矛盾和冲突，消除地区行政、市场和体制壁垒，促进生产要素的合理有序流动；整合区域资源，促进区域之间经济社会的均衡、协调发展，特别是扶持经济欠发达地区加快发展，针对“问题区域”提出振兴方略，推进大都市经济圈的一体化。概括起来，主要履行三大职能，即制定区域规划、出台区域政策、协调区际关系。
借鉴国际经验，今后可以考虑设立“国家区域发展基金”，由国家区域政策委员会负责具体运作。该基金是专门用于解决区域问题的资金渠道，可由中央财政承担主要部分，其余按各省区经济和财力状况确定分摊比例，类似欧盟（ＥＵ）的区域发展基金或结构基金。
当前亟待研究的几个问题
1．国家制定区域政策的原则和依据
中国的区域发展政策（战略）应当说总体上比较成功，既注重发挥中国社会经济制度的优势，也重视学习成熟市场经济国家的通行做法。如设立特殊经济区和各类开发区，加大政府对贫困地区和欠发达地区的发展援助，实施发达地区对落后地区的“对口帮扶”。但从近些年的实践看，我们感到，国家制定区域政策的原则尚不明晰，实施发展援助的动机标准不尽一致。如，“西部大开发战略”体现了政府“弥补市场缺陷”的公平原则（因为市场自发力量会导致“发达的更发达，贫穷的更贫穷”的“马太效应”），而“东北振兴战略”则体现的是“增长和效率”原则（长期延续的理念是，老工业基地投资少、见效快），那么，目前提出的“促进中部崛起战略”似乎是要体现“全面、协调”的意图。
然而，在国家财力和政策资源有限的前提下，这种“完整的”战略和政策实际上必然会弱化市场经济条件下国家（政府）应具有的职能（因为各类区域都要分吃“蛋糕”；最终导致政策无差异，也就等于无政策）。此外，由于区域援助要影响到另一部分地区利益，而且又是一项长期政策，根据国外做法，必须制定相关的法律，这种法律不仅有利于政策的实施，也是为了保证政策的连续性和稳定性。
2． 宏观经济调控中的“区别对待”
目前对地区经济影响较大的不只是国家的区域发展政策，还有正在实施的宏观经济调控政策。现在无论是东部沿海发达地区，还是中西部欠发达地区都对宏观调控中的“一刀切”提出一些不满。东部很多地方认为，本地区投资效益好，不能让我们实行与西部一样的信贷管理政策；大部分西部地区认为，土地是西部最大的优势资源，目前国家对西部实行与江浙地区一样的最严格控制措施，不利于西部地区优势的发挥；土地管制过严造成的有地不能用，已成为中西部地区招商引资、加快发展的最大制约之一。
有鉴于此，必须重视对宏观调控政策实施“区别对待、有保有压”的研究，体现在区域层面就是要使宏观调控政策与国家的区域发展政策相一致。否则，将产生“政策抵消效应”，浪费国家财力等资源。如一方面国家加大投入扶持西部地区加快发展，而同时又在土地和信贷等方面加以限制。事实上，许多限制性标准若不实行差别化，等于扼杀西部的发展。以“开发区扩建审批原则”为例，其中要求达到的主要条件有：每平方公里年工业产值达到40亿元以上、年税收收入和出口额分别要达到10亿元和5亿美元。据我们调查，西部某国家级开发区实际指标仅分别相当于要求标准的15％、13．7％和5．6％。由于土地和信贷“两个闸门”突然关紧，西部不少花大力气招商引进的特色产业项目也被迫停工。
3．促进东北振兴和中部崛起的政策支持
东北地区和中部地区无论从自然条件还是经济技术基础和水平看，都要好于西部地区，因而，国家对这两大地区的政策支持力度不宜超过西部，而且不宜实施全面性的扶持，更不宜用大规模的国家财力直接投入。我们认为，应按照“问题区域”的性质，分别实施针对性强的专项政策。对于东北地区，要着力解决国有企业遗留的债务问题、企业办社会问题和职工社会保障问题，国家要承担一部分企业改制成本和资源枯竭城市产业转型及环境治理成本。通过这些措施旨在构建一个产权清晰、机制灵活、轻装上阵的微观经济基础。如果不是在此方向努力，而是大搞项目启动，将可能偏离或贻误对东北老工业基地“病根”的治理。
中部地区除山西外都是农业大省，人多地少，也有不少老工业城市。我们认为，促进中部崛起，应以“三农”问题为切入点，以推进工业化和城镇化为主攻目标，重点建设好以武汉为中心的大都市经济圈、以郑州为中心的中原城市群和长（沙）株（洲）（湘）潭城市群，促进与长三角、珠三角、京津冀等沿海发达地区的合作与联动，打破各省间的行政分割和市场分割，制定实施包括金融互通、市场融合、信息共享平台和人才自由流动的区域一体化政策。从“十一五”开始，国家要重点加强中部地区的粮食生产基地和能源原材料基地建设，加大支持中部的扶贫开发和防灾减灾，尽快完善基层的教育、医疗、文化等公共服务体系。
（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副秘书长）
| 
