|
——中共中央党校教授周天勇访谈录
经济参考报（以下简称经参）记者：
周教授，听说您不久前在由中改院等主办的“第53次中国改革论坛”上提出这样一个建议，就是制定一部清理政府各部门收费的十一五规划。据我所知，这种规划在我们国家
历次制定的五年规划中还从来没有过。为什么把清理政府部门收费提到如此高度呢？
周天勇：
我觉得十一五期间应当是政府行政管理改革为主，为重点，但是必须具体化，具体就是政府审批和收费制度联起来考虑的一个规划。最近发改委出了一个专门清理七类收费的文件，我在发改委的一个座谈会上发言时说“如果搞运动式地的清理收费，是很困难的。目前的8000亿各类收费，已经进了养人的盘子，一下子清理掉是不可能的。但是，不动又不行，因为收费严重影响创业和就业，再这样收下去，就业形势越来越严峻，会引起大的震荡。”我想如果要动真格进行清理收费，就需要有配套的机构和进行政府的改革和人员的精简，就会出现一些小动荡。我觉得，现在舆论上有重发展，重调控，重稳定，轻改革的倾向。我有一个想法，我们必须在十一五期间用小的动荡换取大的发展，大的稳定。如果没有小的动荡，不触及一点利益，就换不来大的稳定和大的发展。这应当是制定十一五规划的一个原则。
彻底清理政府各部门收费已是发展和改革绕不过去的一环
经参记者：
那么您所建议的清理政府部门收费的规划，其实是一个审批和收费制度联动的、综合配套的改革规划。能具体谈谈吗？
周天勇：
首先，清理和减少政府各部门的收费，可以大规模地增加就业。因为清理和取消政府各部门的税外收费，是一个最具有增加创业、就业和发展效应和最迫切的改革。特别是对就业至关重要。因为大量的政府收费都是从个体户、微型企业和民营企业中收来的。目前和未来我们面临最大最严峻的一个社会和经济不稳定问题，就是劳动者没有地方去就业。我测算了一下，如果把我们各种政府部门收费都取消掉的话，就可以创造大量的就业机会。比如政府各种收费的8000亿中，如果能少收3000亿，按2万元容纳一个劳动力就业，马上就可以增加1500万人就业。一年有60—80万个微型和中小企业创业，以平均一个容纳10人就业，就可以每年多增加600—800万人就业。估计工商系统的收费达500个亿，质检的收费达200多亿，其他如城管、派出所等等的收费估计加起来在3000多亿，如果政府的收费全部取消，可增加3000万人的就业。当然，难度是几百万自己收费、再通过收支两条线养自己的一些部门的运转会发生困难。
其次，彻底清理和取消政府各部门的税外收费，可以鼓励投资和促进创业。现在每年政府收取的8000亿收费中，有统计的预算外收费，为5000亿，没有进入统计的预算外收费最保守估计在3000亿规模。一些学者研究GDP的税赋的时候，就看预算内的一块。实际上企业的税费负担远不止预算内的政府收入。全部加上，GDP的税费负担在32.55%。几乎政府的各个部门都千方百计、巧立名目进行收费。国外绝大多数现代市场经济国家基本上没有收费。美国高速公路超速的时候罚一点款，再几乎没有政府其他部门收费。
微型和中小企业，是小本生意，投资小，利润少，政府过多的收费，首先严重打击的是这些能最大限度创造就业机会的领域。我认为，由于政府各种收费导致创业活动萧条，损失的微型和中小企业数量每年在80万个左右，损失的就业机会在800—1000万人。中国就业难问题，不怪劳动者，在很大程度上是政府各部门的乱收费、乱罚款和乱审批造成的。收费对一些企业的经营环境非常不利。特别是微型和中小企业的环境，一看收费过多，不盈利，就不投资了，我觉得这对就业、稳定发展是最大的隐患。个体户就业数量，你去看统计表，2001-2003年只增加240万，每年只增加80万；2004年上半年个体户就业不但没有增加，还减少了100多万人！为什么呢？我到一些地方去考察，现在工商管理、质检等方面的费比税收多，税收只占三分之一，费占三分之二。在政府繁多的收费下，一些个体工商户实在是生存不下去了，只得关门倒闭，或者闲散在家，希望政府低保，成为政府失业保障的巨大负担；少数人通过违法犯罪等方式进行社会财富的再分配。个体和微型企业，本来是最大一个就业领域，但却被政府各部门的收费给扼制了。
再次，彻底清理政府各部门的收费，可以铲除政府各部门和事业单位机构和人员膨胀的资金来源条件。我们现在财政发放工资的4700万人，退休后没有社会化而由财政供养的有近1000万人，市县乡通过收费自收自养的有1270万人，由村民负担的村干部还有730万人。共计由国民经济供养的人数达到7000多万人，已经成了国民经济的沉重负担。实际上我们党政社团和事业机构人员膨胀一个最重要原因就是政府各部门和行政性事业单位乱收费形成的资金条件。现在几乎是谁能够发文件谁就能够收费；并且，行政审批和收费罚款是密切相关的,机构没有审批权，就没有收费权。所以，十一五期间，需要清理审批和清理收费联动。长远看，如果预算硬化，加上坚决清理政府各部门和行政性事业单位的收费，将彻底抑制几十年精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性病症。现在农村就是用釜底抽薪的办法。我不让你收费了，你办公、发工资也成问题，财政也没有那么多的钱养你，最后逼大量的富余人员走。农村税费改革也应当引入城市，我不让你收费了，也不让你罚款，财政也不给你那么多的钱，你愿意待就待着，不愿意待，去找收入更高的地方。也可以自己在外面创业，为国家创造一些财富，自己生活也好一些。这样对社会也有好处。彻底清理政府各部门和行政性事业单位的收费，可以推动机关后勤、公务消费、事业单位的改革步伐。实际上，目前许多机关后勤和公务消费的钱从哪里来，就是从收费中来的。一些事业单位，对社会没有多大用处，但还能生存，就是因为它们有政府给的收费的权力。彻底清理收费，将会影响机关的后勤，将会减少公务消费，一些事业单位的运转也会发生困难。这对这些人来讲，是严峻的，但于国于民都是有利的。要触动这些机关事业的利益，推进其改革。
第五，可以建设小康社会最基础的政治文明。十六大提出，我国全面建设小康社会，其中之一就是建设小康社会的政治文明。最基础的政治文明是什么？钱是怎么收的，钱是怎样花的，人民要清楚明白。1、人民将权力委托给人大，由人大选举和批准下组成政府，政府各部门利用公权向人民收费，收什么费，收多少，怎样收，需要获得人民的同意。2、钱收上以后怎样花，是为人民提供公共服务了，还是大部分自己出国消费、公车消费和招待消费了。钱收得不明，钱花得也不明。改革这样的体制，就是中国最紧迫的政治体制改革。所以，我觉得政治体制改革和经济体制改革要联动，通过改革建立一个公共服务型的政府。通过清理收费，将政府乱收费抑制住，再要求财政透明和公开，这是推进政府体制改革、推进公共服务型政府的形成、推进最基础的政治体制改革的关键。
经参记者：
收费项目太乱、收费标准太高恐怕大多数人都有切身体会。但把清理收费与政治体制改革相提并论，这个观点我觉得还是很新颖的。
周天勇：
在许多市场经济国家，我手中的钱是我私人财产，政府不能随便说收就收，我将权力委托给议会，议会里有个筹款委员会，经过听证和讨论，批准以后你才能收；议会不批准通过，政府是不能收的。我们现在公安局、交管局发一个文件，一次罚款、一项收费他定多少就是多少。如果进行社会听证，如果有老百姓参与，如果每项收费由人大讨论批准，我看许多收费会被取消，许多过高的罚款标准会降低。所以，钱怎么收，钱怎么花，这是政治文明的一个基础，能把这一点向前推进一步，是一个很大的政治体制改革，就能够制约人民供养的政府部门和事业规模的无限制膨胀。
制定十一五规划，分阶段进行清理收费和其他配套改革
经参记者：
您刚才讲国家发改委发布了要清理七个方面收费的文件，那么您对这次清理有什么样的预期呢？
周天勇：
今年6月19日，发改委虽然发布了要清理七个方面收费的文件，但是，8000亿收费实际已经进入了供养机构和人员的支出盘子，想通过一个文件和一场运动，彻底清理收费是根本不可能的事情。如果搞不好，就成了做做样子，走走过场，最后不了了之。因为政府各部门收费后面存在着数百万甚至上千万被供养的吃准皇粮的人。像工商系统几十万人，靠收费，再交给财政，再由财政返还供养他们。想一夜之间将他们的收费取消了，如果财政不拿出至少一百到两百亿来替补，这几十万人吃什么？
经参记者：
清理收费看来政府需要支付很大的成本，而且还有一个社会承受力的问题。您主张这个工作如何进行呢？
周天勇：
我认为需要有一个五年的规划，并且要有各部门配套的取消收费后的改革方案。若要真正彻底清理税外收费，这个规划要分轻重、分先后、分阶段、分步骤进行改革，扎扎实实推进。
我觉得，像发改委出台6.19文件一样，政府部门要主动清理，要出台文件，学者们要呼吁，老百姓要呼吁，人大和政协要呼吁，要让收费的政府部门觉得这样做是不对的。让他们积极地向政府提出全额由财政拨款供养的意见；政府主动和真正地来解决各部门和机构都收费的问题。考虑到财政的承受能力，考虑到几千万吃收费人员的稳定问题，分阶段分步骤，逐步但又非常坚决地进行改革。第一步，先解决工商、质检、城管等系统的收费，进行财政—工商等系统机构配套改革，将其他收费抑制住；第二步，再进行燃油费改税，清理交通乱收费；第三步，治理整顿教育和卫生乱收费，政府管理和市场改革结合起来，建立一个人民满意的教育和医疗体系；第四步，彻底清理涉农乱收费。
执法和收费一定要分开，行政和利益一定要分开。政府只留一个税务局收税，然后供养其他政府部门的人，这是一个现代政府的基本原则。不能所有的政府部门和机构都成为收费和准税务机构。所有的政府部门和机构都收费和罚款，都与自己的利益相联，政府就给自己创造了太多太多的寻租机制。你给派出所每年3万元经费，其他的自己去想办法通过收费和罚款创收，这个派出所很难保证它的公正和廉洁。
经参记者：
从您列出的清理步骤看，是先清理影响投资、创业和就业的部门收费？
周天勇：
是的，我国每年有2400万人需要就业，而从这几年的情况看，缺口达800万—1000万人。创业和就业是未来我国社会能不能稳定的最重大的问题，所以，清理收费先要解决影响个体户、微型企业和中小企业投资和创业的工商管理、质检、城管等部门的收费问题，这些部门全额由财政拨款供养起来。废除他们的收支两条线、超收奖励的体制。目前，财政所谓的收支两条线体制改革，实际上将许多不合理的自收自支的收费，通过收支两条线合法化了。再通过超收奖励的体制，使工商、质检等部门想方设法地向个体户、微型企业和中小企业收费和罚款，是一项很不成功的改革。
经参记者：
实践证明，建立一种长效机制要比一次性的清理整顿困难得多。您的意思是不是要通过改革，建立一种能有效抑制政府各部门乱收费的机制？
周天勇：
对。我觉得政府不能这样建立政府机构：即建立每一个政府机构，我都不给足经费，甚至根本就不拨款，我给你们都能收费的政策，你们自己收费供养自己吧。收得少的我给补一点，收得多的，我还可以从中得一些。现代政府，不应是每个部门和机构都可以收费的政府。人民也不希望政府这个样子。因此，已经到了我们认真面对和研究这个问题的时候了。
从级别上讲，中央各部门先带头清理收费，但重点是清理地方的各部门和各机构的收费。从机制上讲，向人民收费，需要由人民同意。原来的一切收费，由社会重新听证和通过人大讨论，不能费改税的，规定清理的最后期限；在人大中成立筹款委员会，不论是税收，还是收费，其任何变动，都要通过社会听证和人大讨论，政府不能擅自立法收税和收费。从制衡上讲，要建立人大政协、新闻舆论、社会听证、法律程度等各角度制约政府乱收税和乱收费的机制。这样才能从体制上抑制住政府部门的收费，也从根本上抑制住政府各部门和机构以及事业单位利用收费无限膨胀的趋势。
经参记者：
这可不是一项小范围、小规模的改革。成本之外，您对改革的风险有什么样的估计？如何控制或降低风险？
周天勇：
清理政府各部门的收费，是一项艰巨的系统性很强的工作。当然一是需要财政支付成本。对收费的单位要逐个进行调查和测算，收了多少钱，如果不让他们收费了，财政需要负担多少钱。财政对清理收费的改革，一年有多大的承受能力。中央有多大决心，每年从财政中调整支出结构，用多大的力度来解决政府各部门的收费问题。二是机构改革和人员精简要配套进行。一些政府部门和机构需要精简，一些行政收费性事业单位也需要精简，人员要进行定岗定员，这样才能核定对它们的拨款额度。因此，清理收费，与机构和人员的精简改革密切相关，要配套进行。而清理收费和机构改革配套进行，取决于财政拿多少钱，财政拿的钱越少，精简机构的改革力度需要的越大；财政拿的钱越多，精简机构和人员的改革力度可以小一些。因此，需要在财政付费与风险容忍上权衡。三是要科学划分中央与地方的财政税收关系。中央留给地方的收入不足，而又要求他们承担过多的责任，在这样的情况下清理收费是根本不可能的。因为越是基层地方政府，越需要通过各个渠道的收费来弥补其预算缺口。中央财政占总财政的比例，从1993年的22%上升到了2004年的57%。而地方政府要用占43%的财政收入，应付近70%的支出责任。如果中央与地方的财政分配比例不进行调整，或者不减少地方政府负责的事项，清理收费就会使地方政府运转陷入困境。目前，预算外8000亿收费的90%以上，是地方政府各部门收的。因此，清理收费，中央政府一定要掏一部分钱，否则不会成功。四是县乡机构、机关后勤、公车消费、公务招待、事业单位等改革要配套进行，并且也要估计成本、评价风险，分阶段和分步骤坚定不移地推进。因为政府各部门收费和罚款的相当部分，用在供养1270万县乡非编制单位和人员上，用在一些机关的后勤开支上，用在2000亿的公款招待上，用在2000亿的出国方面，还用在3000亿的公车消费上，还用在供养130万个事业单位和3000万事业人员上。不进行这些方面的配套改革，彻底清理收费，实际也是不可能的。因此，结合十一五清理政府各部门收费的规划，也应研究这些方面切实可行的改革方案。
可以看出，实际上清理收费，是一个联动的改革，这个改革必须研究其成本，风险、可行性和可操作性。拿出多个方案，进行多个方案的比较，分先后、分阶段、分步骤，通过一定的时间，稳步而又坚定地进行改革。所以，我呼吁十一五期间制定能使国家和人民都实实在在受益的清理政府各部门收费的规划。
作者：:田如柱
（来源：经济参考报）
| 
