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虚报、挤占和挪用财政资金等情况之所以能够一再发生，本身就说明，现行财政政策离体现公共性、民主性和法治性的公共财政的距离还很远。中国还存在明显的公共财政“缺位”和“错位”问题，即在市场失效领域，公共财政没有完全到位，而在非市场失效领域，公共财政却涉入过深
近年来，审计署每次刮起的“审计风暴”都会有许多“看点”，今年自然也不例外。
在6月28日向全国人大常委会所做的《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，审计长李金华表示，38个中央部门2004年度预算执行中查出的主要问题是虚报多领预算资金、转移挪用或挤占财政资金、私设账外账和“小金库”以及部分资金使用效益不高等，各类违规问题金额90．6亿元人民币，占审计资金总额的6％。
公共财政缺位、错位
尽管李金华也表示，从今年部门预算执行审计情况看，以往存在的许多问题得到了纠正和改进。但虚报、挤占和挪用财政资金等情况之所以能够一再发生，本身就说明，现行财政政策离体现公共性、民主性和法治性的公共财政的距离还很远。中国还存在明显的公共财政“缺位”和“错位”问题，即在市场失效领域，公共财政没有完全到位，而在非市场失效领域，公共财政却涉入过深。
公共支出的范围和深度在很大程度上由政府官员决定，而不是由社会公众采取投票方式来确定。以财政制度中最重要的预算制度来说，中国预算制度最大的问题是缺少一个覆盖所有政府收支的、完整统一的公共预算。由于存在不受预算法制约的庞大的预算外收入，这是产生上述问题的根源。
预算改革势在必行
理论上说，只要有市场经济体制，就必有公共财政，也就是说，市场经济体制下不可能实行别的什么财政制度。因此，中国财政体系变革的方向，就是建立公共财政。这些年来，中国也在向这方面努力。但从暴露出的问题来看，改革的力度还不够。
建立公共财政体系和框架包括三个方面。一是在财政的收支结构上，要从政府对经济社会各方面的全面干预，逐步转变为政府只对市场失效部分进行补充。对于市场能很好地完成资源配置的部分，应放手由市场去承担。二是用公共的方法管理财政，加强财政政务公开，完善和细化财政预决算报告制度。要意识到，财政花的是老百姓的钱，应该采取公正、公开、透明的办法使用资金，以节约财政资源，取得更好的社会效益。三是完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度。
具体来说，在改革预算编制方法上，应实行部门预算。与以往的预算编制方法相比，部门预算更适应监督管理的需要：一是使预算编制的时间大为提前；二是一个部门形成一本预算；三是预算编制方式由以前的部门替下属单位代编，改为从基层单位逐级编制逐级汇总；四是预算批复方式从原来的由财政部各业务司（局）及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复改为由财政部预算司统一批复预算。同时，改变传统的“基数加增长”的预算编制方法，推行零基预算。在部门收入预算中，根据经济发展状况，按收入类别逐项核定。对部门组织的行政性收费和其他预算外收入要核定到单位和项目。部门支出预算按资金用途的不同，类别核定，汇总而成。此外，扩大预算编制的范围，实行综合财政预算，并改进编制程序。
在改革财政资金缴拨方式上，需逐步建立国库集中收付制度。国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度。这种制度具有三个基本特征：一是财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接缴入国库，主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者；三是建立高效的预算执行机构、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能任意退库，支出得到事前监督，资金使用效益也明显提高。
总之，要尽快建立起适应当前经济体制的财政制度，中国的财政制度特别是预算制度就必须进行全方位的、脱胎换骨的变革。
阻力来自政府内部
实行公共财政导向下的预算管理改革，将会对财政部门及国家其他相关部门产生极其深刻的影响，从而对于发展社会主义市场经济具有重要意义。
首先，它可以规范政府行为，有力推进依法治国在财政系统中的贯彻落实。第二，它可以提高政府资金的管理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的完善，能够减少腐败的滋生，使政府和财税工作人员真正归位到为人民服务的宗旨上来，压缩权钱交易、舞弊等违法乱纪行为的空间。第四，它可以促进民主化进程，以财政民主化推动整个社会民主化。第五，它是一个显著促进社会经济发展和现代化进程的配套改革的组成部分。
当然，我们也要看到，尽管建立与社会主义市场经济发展相适应的公共财政体系和框架是一项十分重要的改革。但目前，在中国建立起公共财政的框架仍非易事。因为这一改革触及到政府的既得利益，而发动改革的主体又是政府自身，很可能在政府内部就会出现种种阻力。这也是这些年来政府虽然意识到实行公共财政的重要，但步子迈得不开的主要原因。然而不管阻力到底有多大，中国要走出多年来的财政困境，减少预算腐败，出路只能是实行公共财政，特别是彻底进行预算管理的变革。
《国际金融报》 (2005年07月04日 第五版)
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