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中国是一个能源大国，又是一个资源相对贫乏的国家，这就更需要我们加强能源管理，促进能源资源的合理开发、利用，以维护国家、企业、用户和公众的长远利益和近期利益。为此我们应该参照北美模式，尽快建立起符合我国实际的能源领域的现代监管体系。
何晓明
加拿大、美国作为石油天然气生产和消费大国，长期以来经过不断的调整和改革，形成了一套完整、科学的管理体制框架，确立了现代监管体系的北美模式。
一、分设能源主管和监管机构
加拿大、美国政府都设有能源主管部门和能源监管机构，加拿大能源主管部门为自然资源部，自然资源部所属的国家能源委员会是加拿大联邦政府的能源监管机构，主要负责加拿大联邦政府职责范围内的石油、天然气、电力行业的监管，其具有独立的决策和行使监管的权力。它的主要职能分为三个方面：一是市场准入许可和收费；二是市场分析和咨询；三是制定能源监管的政策目标和具体的监管政策。
与加拿大能源监管略有不同的是，美国能源主管部门除能源部外，联邦内政部下属的矿产管理局及联邦环保署、劳工部、运输部等其他政府部门也负有部分油气资源管理的职责。能源部所属联邦能源监管委员会是一个独立的能源监管机构，在石油天然气领域，监管委员会主要监管管道输油公司的运营和费率，审批跨州天然气管道输送项目，天然气管输价格、管道服务和开放，液化天然气接收站的建设和运行等。此外，监管委员会还就监管事务进行听证和争议处理、电力和天然气利用的协调、战略和组织管理研究、协调议会、政府、企业和公众的关系等。
总之，加拿大、美国政府对能源的监管都分别设立了能源主管部门和能源监管机构，能源主管部门主要负责能源发展和安全的大政方针及相关的政策研究。而能源监管机构则主要负责具体的监管政策的制定和执行，独立于政府并具有司法审判功能的监管机构更有效地保证了政府的能源政策的落实，其公开、公正、透明的执法原则使其更便于公众的监督，这就是现代监管理论所倡导的政策制定与执行相分离的监管模式。
二、能源监管政策
1．资源开发领域：加拿大、美国两国政府对于石油、天然气等关乎国计民生的资源开发领域，始终推行普遍竞争、防止垄断与适度行政管理控制相结合的政策。
加拿大由能源监管机构（联邦或省的）根据相关法律对进入这一领域的企业颁发市场准入许可证，并对涉及到的土地征用、环境保护、地下资源所有权收益、矿区使用权转让及相关居民利益等问题或由相关法律约束，监管机构只负责监督检查，或颁布相关政策。而对开发投入、价格形成等问题则实行市场化运作，政府基本不予干预。天然气井口价格由供需双方谈判决定，由于需求的变化，价格也会发生浮动。天然气出口价格受联邦政府监管机构的监管。
美国的石油天然气资源开发首先是由市场需求决定的企业行为，在深入市场调查后有意进入资源开发的企业需要参加政府组织的开发区块租赁招标，联邦内政部下属的矿产管理局（以下简称ＭＭＳ）负责对于联邦属地的石油天然气资源勘探开发实行招标租赁制。各州资源开发租赁权的获得依照州一级的法规进行。在私有区块上从事石油天然气勘探、开发和生产，必须经该区块地面所有者和地下资源所有者的同意，同时也要具备从事相关业务的资质，依法从业，并接受所在州监管机构的监督检查。开发项目的资金投入基本由资本市场融资解决，价格则由市场决定。
2．管道运输和销售、配送领域：美、加两国政府对于石油天然气管网规制的共同目标，即确保管网的开放，在有运输容量的前提下，允许一切需要管输服务的企业进入管网，在运输容量有限而要求提供运输服务的企业过多时，采取按比例分配的办法；防止管道经营者滥用自然垄断的市场优势地位操纵收费价格和限制管网使用者公平进入管道；提高管道建设和运营的经济效率；在保护管网用户和消费者利益不受侵害的同时，确保管道经营者的财务生存能力，使之能够获得合理的回报，以便提供长期稳定的石油天然气运输和配送服务，并在市场需求增加的情况下，具备提高运输量和扩大服务范围的经济实力。为此，两国政府对于石油天然气长距离管道运输和城市配气费率、服务标准均实行了较为严格的审批和监管，并各有一套科学合理的运输和配送费率形成机制。
三、分级监管的监管方式
加拿大、美国的能源监管都是根据不同的能源资源所有权实行联邦及省（州）分别设立监管机构的国家。联邦政府的自然资源部及国家能源委员会与省级能源主管部门及监管机构不具有上下级关系，他们都各自行使法律赋予的权力，其权限的大小和范围则是在相关法律中明文规定了的。但为了更好地行使监管权力，既避免漏管也避免重复监管，以减少浪费和出现政出多门及权力交叉等问题，联邦政府与省政府也建立了沟通、协作关系，省政府相关部门经常要参与联邦政府一些监管法规的制定，并就一些监管问题达成协议。
四、完整的监管法律体系
加拿大、美国能源监管最突出和最值得借鉴的是，两国政府在长期的能源监管实践中都建立了完整的监管法律体系。
加拿大国家能源委员会就是根据《国家能源委员会法》于1959年成立的，其实施监管权力依据的主要法律有：国家级大法及行业性法规如《能源管理法》、《石油和天然气操作法》、《环境评价法》、《石油资源法》等。由国家能源委员会制定的规章如《天然气管道统一会计条例》、《陆上石油天然气管道条例》等70多项具有法律效力并与相关大法配套的规章。此外加拿大各省也都有自己的监管法律法规。美国能源监管同样是依法行事，美国能源监管委员会是依据1977年美国能源部组织法建立的，其执法的主要依据有20世纪30年代就制定的《天然气法》，其基本法律条文几十年未变，充分体现了法律的适用性和稳定性；同时《菲利普斯决议》、《天然气政策法》、《联邦能源委员会436号令》、《放松井口管制法》等法规也都是能源监管机构依法行事的重要依据。
特别值得一提的是美、加两国都有适应监管需要的完备的反垄断法律法规，美国的反垄断法律主要有《谢尔曼反托拉斯法》，《克雷顿法》和《联邦贸易委员会法》。加拿大反垄断的法律主要是《竞争法》和《竞争委员会法》。
综上所述，按现代监管模式制定的法律法规无论对管理机构的设置、管理人员的责权、实施监管的原则和程序、对监管机构权利和行为的约束、还是对企业经营的条件和要求、争议的调解和处理、不服监管决定的投诉、企业违规的惩处，都有明确的规定和限制。从而大大减少了行政管理的不确定性和管理人员实施监管的随意性，以及处于自然垄断领域的企业滥用市场优势地位的可能性，增加了投资者、经营者和消费者三方的信心。
五、对我国油气行业实行现代监管的几点建议
中国是一个能源大国，又是一个资源相对贫乏的国家，这就更需要我们加强能源管理，促进能源资源的合理开发、利用，以维护国家、企业、用户和公众的长远利益和近期利益。为此我们应该参照北美模式，尽快建立起符合我国实际的能源领域的现代监管体系。
1．恢复国家能源委员会
国家能源委员会应成为国务院所属的能源主管部门，可将目前分散于其他几个部门的石油、天然气、电力、煤炭的行业管理权集中起来，以加强对这些行业的发展战略、政策目标、管理体制框架、法律法规的研究和制定工作；加强这些行业的对外交流和沟通，充分掌握国际能源市场信息及加强应对战略研究；加强对新能源的开发利用的政策研究和制定。这种对能源的集中管理将有效避免政府职能的重复、交叉和扯皮；并将促进能源的发展，最大限度地减少能源开发中的浪费、破坏及对环境的影响；还将有利于更多地吸引外资和外国先进技术和管理方式。没有一个集中的政府能源主管部门对于我们这样一个能源生产相对落后而能源需求又极其旺盛的国家来说是极不适应的。
2．建立国家能源监管委员会
在国家能源委员会下设国家能源监管委员会，并通过立法规定其具有在国家能源领域独立监管的权力。在监管委员会下可暂设石油、天然气、电力、煤炭四个监管分支机构。这样，监管委员会将在石油、天然气、电力、煤炭等行业的监管体制框架内履行具体的监管政策制定和政策执行职能，发挥其他部门无法替代的作用。
3．尽快启动监管的法律法规制定及完善的工作
目前，我国还没有专门的能源行业监管的法律法规，这对监管机构依法设立和依法实施监管形成了障碍。因此，立法成为迫在眉睫的大事。《国家能源监管委员会法》、《石油法》、《天然气法》的制定及《电力法》、《煤炭法》的尽快修改、完善等都是当前的紧迫任务，政府决策部门应尽早将其提到议事日程。由于法律制定程序较为复杂，时间也过长，这一工作可参照率先实施的电力监管办法，先从制定相关的监管条例开始，待时机成熟后再逐步过渡到国家大法。
4．监管可先从天然气行业下游领域开始启动
目前，天然气行业在我国还处于发展阶段，占我国能源消费的比例很小，由天然气行业开始进行监管改革试点，影响面不大，较为稳妥。同时，由于西气东输的成功运行和其他天然气项目的积极启动，天然气行业的发展也越来越关乎国计民生，特别是作为天然气下游领域的管道运输和城市配气环节所具有的自然垄断性质，急需加强政府监管。而目前这一领域只存在传统的政府管理，且职能分散、交叉，无法可依，更缺乏专门的政策执行机构。因此，可先从这一小的领域开始试行现代监管方式，以后逐步扩大到全行业直至扩展到整个能源领域。
（作者单位：国家发改委经济体制与管理研究所）
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