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经济适用房政策失效的表现
1、 房价收入比1:3至1:6的住房市场断档
我国大城市特别是特大城市的经济适用房价格高，工薪阶层难以承受。以北京市为例，2003年北京消费者家庭年收入在3.6万元以下的占52.3%，2003年北京市经济适用房平均价
格为每平方米3660元。如果占北京市半数以上的中低收入家庭的家庭平均收入假定为3.2万元，购买一套70平方米的经济适用房，北京中低收入家庭的房价收入比大约在1:8左右。
房价收入比1:3至1:6的住房市场断档。世界银行的专家认为比较合理的房价收入比是1:3至1:6，核算为北京市的房价是每平方米1371元至2742元，简单平均房价约为每平方米2056元。2003年北京市经济适用房平均价格比计算出来的合理住房价格约高78%。2、经济适用房与商品房之间的价差越来越小
近几年来经济适用房价格与商品房价格不断上涨，经济适用房日益商品房化。目前北京市经济适用房价格比同地段商品房价格每平方米普遍低600元，一般相差约15%。就是这种高价经济适用房，已被部分北京居民所容忍，市场仍然供不应求。
香港居者有其屋的售价比一般私人楼宇约低30%，坐落在新市镇的又比市区的低10至25%，香港一般私人楼宇价格是位于新市镇的居者有其屋的一倍。美国的中档房屋房价与经济适用住房房价相比大约相差1倍左右。台湾政府组织建设的国民住宅的售价比市价低一半多。3、经济适用房占全部住宅的比重偏低
我国经济适用房开发占房地产开发的比重逐年下降。以面积计算，1996年全国经济适用房占全国房地产的比重是16.6%，2001年降为11.3%，2003年锐减至6.1%，2004年前5个月，其比重下降到4.7%的新低。
经济适用房占全部住宅的比重偏低。以北京市为例，根据2004年北京市统计局发布的房地产统计报告计算，北京市经济适用房的建设投资、竣工面积占全市住宅竣工面积、建设投资的比重约为17%左右。与中低收入居民家庭占购房者大多数的实际状况不吻合。
由于存在房价收入比1:3至1:6的住房市场断档、经济适用房与商品房之间的价差越来越小、经济适用房占全部住宅的比重偏低，反映出政府的经济适用房政策不到位，使经济适用房失去了住房政策的效用。
房价收入比畸高：经济适用房政策的失效的集中表现
房价收入比：一国住房指标中的头等重要的指标。按照联合国《住房指标调研项目》的说法，房价收入比在所有的住房指标中是一个头等重要的指标。对于反映住房市场的整体实绩来说，它所包含的信息量很大：在其他条件相同的情况下，房价收入比高。意味着有能力购买住宅的占整个人口的比例较低；这个指标还能反映出住房功能是否失调，以及政府住房政策是否存在失误等，例如当比值很高时，表示住房供给系统受限制，不能有效地满足需求，这是许多发展中国家、计划经济国家经常出现的情况。
世界银行的研究，发达国家的房价收入比一般在1.8：1～5.5：1之间，而发展中国家的房价收入比一般在4：1～6：1之间。因此，一般地认为，房价收入比在3：1～6：1之间（即3～6倍）时，比较合理。
中国城市房价一直偏高。据2004年中国房地产TOP10研究组发布的房地产价格状况及趋势报告，2003年全国房价收入比为1:8.42，其中北京、杭州、深圳、上海、沈阳、贵阳、南京、广州、大连和西安的房价收入比超过了10倍。大大高于国际认定的合理水平。房价已经远远超过普通城市居民的承受能力。房价中有一部分泡沫，并且房价呈非正常刚性，长期在高位运行。
政策失效的原因：准公共产品市场化与政府职能缺失
经济适用房作为准公共产品只能由政府提供。住房具有两重性，既具有商品性，又具社会性；既不同于私人产品，又不同于公共产品；住房问题既是个人问题，又是社会问题。住房是一种准公共产品。正因为住宅社会性形成的公共产品的一面，所以世界上没有一个国家实行住宅的纯商品政策。既使是西方发达的资本主义国家，也不存在绝对的自由买卖、自由租赁的城市住宅市场。而只是对于少部分富裕人士消费的部分中高档住宅实行纯商品的政策。对大多数购房者根据其收入状况给予不同层次的援助和支持是发达国家政府的政策。经济适用房作为准公共产品只能由政府提供，即财政提供补贴，政府选择合理的供给制度进行生产，政府对生产和销售进行管制。
准公共产品市场化。将市场机制引入经济适用房建设的初衷，是为了克服政府福利分房的弊端，提高经营效率，满足住宅多样化的消费需求。然而，此举不仅未能有效地供给准公共产品--住宅，反而因市场化运作导致地道的准公共产品市场断档、经济适用房房价随商品房房价一起上涨而且供不应求等政策失效现象。
政府缺位。表面上看，是房地产企业追求利润最大化目标，为了确保经济适用房市场销售成功，资金迅速回笼，企业通过调整产品、营销等策略，改变了原定的目标，违背了国家政策，导致在经济适用房供给上出现购房者错位、住房面积错位、房价错位、选址错位等等，使经济适用房变形，成为准商品房，而不是准公共产品。结果造成购房者和政府出现“双输”的局面。而实质上是因为本应由政府部分提供的准公共产品，政府未能全部履行其职能去弥补市场缺陷，政府退出及政府行为利益化而部分被市场所取代，从而使市场范围扩张至低效率领域，从而导致公平与效率失衡、经济运行不规范。政府在住宅领域中的职能缺失是准公共产品市场化及其后果的根源。
1、政府职能缺失。政府提供准公共产品过度市场化，政府退出了公共领域，把准公共产品更多地推进了市场，交给企业生产经营，特定的制度供给产生了特定的行为，而这种行为必定产生相应的结果，再加之政府的政策不到位包括财政政策、税收政策、金融政策等不到位，结果使现行的经济适用房难以实现其住房政策的初衷。问题的实质不在于对房地产商的道德约束的强与弱，而在于政府的制度供给、政策设计有问题。
2、政企博弈中的失败。政府对经济适用房的管制和干预导致房地产企业利润降低并且大大低于产业平均利润，房地产企业为了自己的利益必然与政府展开博弈，采取有利于自身的对策和产品策略。一是监管机构、负责管制的官员与被监管企业之间的信息不对称，缺乏有关企业经营的信息，在专业知识和信息拥有方面比私营企业的管理人员差，所以在政企博弈中处于不利地位。例如房地产商可以通过虚列经济适用房成本来降低账面利润，使其符合规定标准，使价格监管名存实亡。二是很多负责管制的官员本身与被管制的行业有着千丝万缕的关系，他们很容易被企业所“俘获”，以及政府的管制办法不到位等问题导致政府在经济适用房建设的博弈中成为输家。结果出现资源配置的低效率、社会福利的损失，造成政策失效、管制无效。
3、对市场机制的认识过于理想化。经济适用房过度市场化，准公共产品的性质被扭曲，在不同程度上为利益最大化、市场供求、产品竞争行为所取代。究其原因，主要是人们对市场机制和非市场机制的作用范围、条件、规律等缺乏足够的了解，在革除传统计划体制的弊端时，对市场机制的认识过于理想化，对住宅领域的国情缺少深刻的认识，过高地估计了政府的管制能力。把提供准公共产品寄托在扭曲失效的市场、唯利是图的房地产商身上。问题的严重性在于，政府和理论界只是对准公共产品的供给制度修修补补，并未认识到应该进行制度创新，制止和纠正把准公共产品作为利润工具的倾向。
要害是政府的政策目标和边界模糊
经济适用房的名实不符、商品房化，成为准商品房，在政策房与商品房之间摇摆，没有完全发挥解决城镇中低收入家庭住房困难的作用，其根源在于政策定位上的模糊。
一是政府住房政策目标模糊。按照现行经济适用房政策，据建设部政策研究中心的估算，由于实行土地行政划拨，税费减半、政府限价，经济适用住房比同地段商品房价格低15%到20%。在北京，这个水平体现为约500元～1000元。很显然，政府政策根本达不到房价收入比1:3～1:6这一全球公认的目标，达到救助中低收入者的目的。
二是政府住房政策边界模糊。政府现行的经济适用房政策过于宽泛，边界不清晰。目前的经济适用房政策的覆盖面约占城镇居民家庭的70%-80%，政府的财力有限，难以支撑，结果导致各地经济适用房政策不到位。
三是对经济适用房政策的认识模糊。政府经济适用房政策目标和边界模糊的根本原因是对经济适用房政策的认识不清，一是对住宅这一准公共产品的性质认识不清。我国不论从政策上还是从理论上都在过分强调住房的商品化、货币化、私有化，忽视了住房的社会属性、准公共产品属性。很多人认为经济适用房是过渡性的政策，应该逐步淡出。这是有些城市不实施经济适用房政策的根本原因。二是对住宅市场的国情认识不清。许多学者天真地认为只要政府补贴从暗补改明补、从“补砖头”改为“补人头”后，经济适用房就可以寿终就寝，住房销售和价格可以完全放开，消费者就能够获得福利最大化，政府调控和市场配置资源的效率达到最优。其实，在房地产市场失灵的状况下，政府补贴的利益最终可能大部分转移到房地产商手中，甚至部分成为了寻租的租金。购房者不可能买到房价收入比合理的住房。因此，改暗补为明补是不可行。思想认识不清导致了政策定位模糊，导致了经济适用房政策在政策房和商品房中间摆动。
解决中低收入居民的住房问题是经济适用房政策的基点
1、 我国正处在需要政府住房政策大力提供支持的阶段
我国的国情是刚刚告别住房短缺时期，正进入全面建设住房小康阶段，但是与此同时我国正处在快速城市化阶段，住房需求量大。我国正处在住房短缺阶段开始向住房改善阶段演进的过程中。而发达国家当年在住房短缺阶段就是因为城市化造成大量人口进入城市，而产生了政府住房政策。因此，我国所处的阶段正是当年发达国家政府大力提供住房政策的时期。这决定了我国的住房政策必须从我国现阶段的国情出发，适应快速城市化的需求，加大我国住房政策的支持力度。2、解决中低收入群体的住房问题是我国经济适用房政策的基点
我国的经济适用房政策，要贯彻以人为本，千万不要忽视了占城市人口大多数的广大中低收入居民的基本需求，把他们推向市场，而应该着眼于解决当前突出的中低收入居民住房供不应求的经济社会矛盾，重点是满足中低收入群体的需求和支付能力。一是加大经济适用房的供给量，逐步满足中低收入群体的需求。二是供给房价收入比1：6以下的经济适用房，适应中低收入群体的支付能力。只有解决了占人口大多数的中低收入阶层的住房问题，才标志着政府的住房政策到位了。安居才能乐业，有恒产才能有恒心，应把解决居民住房视为立国之本。3、经济适用房是我国住房政策的核心
首先，经济适用房政策覆盖的是城镇中等偏下和低收入居民家庭，政府通过土地补贴、减免税费等方式建设经济适用房，以补贴房价的方式解决这部分居民家庭的住房问题。贴价的覆盖面20%。也可以包括一部分低收入和中等收入居民家庭，使贴价的覆盖面达到30%。再加上享受廉租房政策的城镇最低收入的困难居民家庭覆盖面约5%，享受贴息购买二手房的政策的城镇低收入的居民家庭覆盖面约10%，享受住房公积金政策的城镇中等收入居民家庭覆盖面20%，可以建立覆盖的城市居民家庭达到60%～80%的贴租、贴价、贴息的四层次的住房政策。
其次，经济适用房政策是政府调控住房市场的工具。政府可以通过扩大或缩小经济适用房供给量，平衡住宅市场的供求，调整低价位住房的供给比重，间接地调控住宅市场的价格总水平，达到调控市场房价的目的。通过经济适用房建设计划的调整和信息发布，影响房地产市场价格预期。4、增加公共财政对经济适用房政策的投入
政府向社会供给公共产品，不是对社会的赐予，而是运用来自纳税人的税收为社会公众提供公共服务。有效地提供公共产品，不应视为政府财政的负担，而恰恰是政府财政活动的重要目标，尤其是社会主义制度下政府机构的一项重要的社会经济职能。
为了缓解当前突出的中低收入居民住房供不应求的经济社会矛盾，保持社会的稳定和安全，政府不要认为对住房保障的增加投入是在加重财政负担，而应该调整财政支出结构，加大财政对住房政策的投入力度，使我国经济适用房政策供给到位。
经济适用房政策的操作方案
1、 选择合适的经济适用房供给方式
私人企业供给经济适用房失败的教训，是很多发展中国家都碰到的共同经验。例如泰国、马来西亚都有类似的经验。在市场失灵和政府失灵的双重作用下，准公共产品住房的私人企业供给是失灵的。从我国的房地产市场来看，由于存在着市场和政府的双重失灵，经济适用房的市场化路线即私人企业供给也是不成功的。需要寻找合适的经济适用房供给方式和制度安排。
选择新住房供给制度安排的国际经验。在政府、市场外还有社区及非营利组织。大部分发展中国家如巴西、印度等国近年的趋势都是将提供者的角色和管理的主权交到低收入户、社区居民团体或者非营利组织手上。这些非营利组织一方面比政府部门更有效率，另一方面能够集结一定专业技术和管理知识，又容许居民做出近距离的监督和参与，可以较好的运作政府资助，切实的改善低收入户的居住情况。其实回首英国、荷兰、德国、瑞典以至日本等公共住房建造及管理体系较为成熟的国家，专门的住房非营利组织都扮演主要角色。香港也采用类似的做法，由香港政府组建一个专门机构进行公共房屋的建设，不以赢利为目的，建成的房屋以成本价向符合条件的居民销售。非营利组织具有解决政府失灵和市场失灵的革命性作用。2、制度创新：建立住房协会
通过制度创新，建立地方的非营利组织--住房协会，由住房协会承担经济适用房的设计、开发、销售等一条龙的工作，并且把社区管理纳入其中。准确地说，形成一种更有效的经济适用房开发建设运营模式。
政府出钱，住房协会办事。住房协会是拥有独立法人资格的非营利组织。政府与住房协会的关系是一种合同关系，而不是上下级的行政隶属关系。政府对住房协会的管理方式为过程监督和结果评价为主，而不是行政命令和事先管制的为主的方式。具体的经济适用房的设计、选址、建设、销售、管理等具体问题由住房协会进行精心组织设计、生产和管理。住房协会会长可以通过公开竞聘产生，也可以聘用香港或新加坡的具有建设公房经验的专业人士管理。住房协会运营的政府经济适用房建设基金主要是住房协会初创期的运营费用和项目启动资金，住房协会可以通过建设用地的抵押贷款进行建设，如果特许住房协会销售期房，可以进一步减少政府经济适用房建设基金的规模，而且还会进一步降低经济适用房的成本和售价。
制度创新，渐进式改革。非营利组织生产公共产品是近几年来西方强国行政现代化和政府创新的基本方向和基本要求。我国应该与时俱进，制度创新，先在某些城市试点，成功后再在全国推广，采用渐进式改革的推进方式。大城市特别是特大城市由于级差地租高，需要实施经济适用房政策。更需要能够实现住房政策目标、更有效率的制度安排，房价在全国名列前茅的大城市应该首先进行住房协会的试点，以解决广大中低收入城市居民买房难、租房难的问题。
增量改革，新事新办。非营利的、非政府的组织生产准公共产品，代表政府改革的方向，应该给予改革的激励政策。由于住房协会是体制外增量改革，可以采用新事新办法，对住房协会减免所有税、流转税和相关税费，使住房协会按成本价供应的经济适用房能够达到房价收入比的国际惯例。3、确保经济适用房的低价的制度优势
在政府原有的土地无偿划拨、部分减免税费的经济适用房政策的基础上，采用住房协会这一创新制度可以通过以下几种措施降低经济适用房的成本或房价：
（1） 住房协会按成本价销售经济适用房，不获取利润；
（2） 住房协会免征所得税，减免主要的税费。
（3） 以市场价格销售经济适用房小区配套的商业用房，用获取的利润贴补成本；
（4） 住房协会的运营成本低，没有企业的公关费用、寻租费用等，降低了办公室租金、职工工资、广告费用等。
（5） 住房协会开发的经济适用房造价低。住房协会具有规模经济，采购量大，经营规模大，处于讨价还价的有利地位。
住房协会通过制度优势降低了经济适用房的成本，再在选址、建筑面积上把握适度，应该能够实现房价收入比的政策目标。（来源：经济参考报）
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