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一个国家和区域内部各个企业发展需求的环境之间是有差别的。产生差异的原因，可能是国家性、地方性执政方式与政策的执行情况有所不同。即使在同一地区，同样的条件也可对从事不同行业或不同规模的企业产生不同影响。不良投资环境的许多方面，对国外跨国公司的打击最为严重。地方政府良治的目的之一就是改善跨国公司在本区域投资与发展的环境；使地方政府良治得以实施的战略，可以帮助我们判断与分析如何吸引跨国公司到本地投资发展，如何使跨国公司适应当地政府与政策环境，如何使跨国公司在本地顺利发展，如何使跨国公司为当地经济与政府转型发展做出贡献。我们通过地方政府良治和为实现良治制定的战略来为跨国公司在地方和区域发展创造条件。
一、地方政府良治战略：改善跨国公司在地方区域发展的环境
地方政府良治战略要求地方和区域为吸引跨国公司进入、帮助跨国公司适应和发展、使跨国公司为当地经济发展做出贡献，通过地方政府的良治的战略准确分析和把握跨国公司在当地区域发展需要的直接与间接的环境，我们认为以下几点是地方政府为跨国公司创造发展环境的良治内容。
1、改善跨国公司投资环境，区域经济增长和减少当地贫困是中心问题。
改善跨国公司进行生产性投资、创造就业机会以及扩大规模的机会和激励机制，应成为各级政府的首要考虑的事项。这不仅关系到增加投资量，还关系到促进劳动生产率的提高，而劳动生产率的提高对于经济的可持续增长至关重要。目标是创造一个促使人人受益的更好的投资环境。良好的投资环境有益于整个社会，而不仅仅是有益于跨国公司。而且它包括所有的企业，而不仅是大企业或有政治关系的企业。发展中国家面临有53%的人每日生活费不足2美元，青年人的失业率高于平均失业率一倍以上，而且人口正在快速增长，地方政府良治战略要考虑和拓展青年人的机会，这是发展中国家各级地方政府非常关注的问题。
2、跨国公司若试图降低不合理的成本，必须应对与政策有关的风险以及竞争壁垒。
跨国公司与当地政府执行和合同不符、基础设施不足、犯罪、腐败以及监管有关的成本可高达销售额的25%以上，是跨国公司通常所缴税款的三倍以上。在发展中国家的跨国公司将政策不确定性列为它们最担心的事项。这种不确定性以及政策相关风险的其他来源(诸如无保障的产权、宏观经济不稳定以及随意的监管)都损害了对投资的激励。提高政策的可预见性，可以使进行新投资的可能性提高30%以上。竞争壁垒有利于某些跨国公司，但会使其他跨国公司丧失投资机会，并增加它们以及消费者的成本。这些壁垒也会减弱受保护的跨国公司进行创新和提高劳动生产率的积极性。加大竞争压力可以使跨国公司进行创新的可能性提高50%以上。
3、要取得进展不仅仅要求正式政策的改革。
90%以上的地方性跨国公司声称在正式规则与实践做法之间是有差距的，而且非正规经济的产出占许多发展中国家当地产出的一半以上。要创造更好的跨国公司技资环境，就要求政府消除这些差距，并解决那些有损于良好投资环境的政策失误的深层次原因。这就要求限制腐败以及导致成本增加、政策扭曲的其他形式的寻租行为；建立政策公信力，使企业对投资产生信心；培养公众信任，公众信任使得政策改善成为可能并能使之持续；确保所制定政策对策适应当地的情况。
4、改善跨国公司投资环境是一个过程，无法一蹴而就。
地方政府影响投资环境的政策和行为涵盖很多领域。但并不需要立即处理好所有的事情，即使在单个政策层面上，也不要求达到完美无缺。用能够让跨国公司对投资产生信心的方式，处理它们所面临的主要制约因素，并维持不断的改善进程，就可以取得明显的进展。由于各国之间甚至在一个国家内部，制约因素差别很大，因而必须根据各种具体情况确定优先事项。改革进程能够得益于卓有成效的公众沟通，也得益于其他有助于达成共识和保持改革势头的措施。
二、
地方政府实施良治面对的挑战
跨国公司投资环境许多方面的改善都需要法律和政策的改变。要创造良好的投资环境，政府就必须平衡这些利益。使这个问题更为复杂的是，不同跨国公司的偏好和优先考虑的问题存在差别。跨国公司对许多问题有着共同的观点，但对其他问题(无论是市场限制、税收结构，还是对改善不同地区基础设施的优先考虑)则可能有所分歧。在跨国公司内部也可能存在政策偏好的分歧－在所有者和管理人员之间对于公司治理方面的事情可能存在的分歧，或者在所有者和员工之间存在对劳动力市场政策方面的分歧。在跨国公司、政府官员以及其他利益相关者都力图使政策偏向自己的环境中，各级政府都必须对这些分歧进行调停。由此造成的四个方面的挑战，几乎贯穿投资环境方面政策制定的所有领域。政府应对这些挑战的方式会对投资环境产生很大的影响，而且每个方面的调整都涉及超越正式政策变化之外的因素。
一是限制寻租行为。
决定投资环境的政策是跨国公司、政府官员和其他利益集团寻租行为的一个引诱目标。腐败会增加企业的业务经营成本，腐败蔓延到政府高层时，则可能导致政策严重扭曲，例如在政策制定中的不公平信息分布和对决策的影响，使政策向某些集团倾斜，从而损害其他集团的利益。市场受到限制，产权分配不均，金融市场也受到扭曲。因此许多跨国公司将腐败列为对其运作最严重的障碍。消除对经济的不合理干预，限制任意行为，并加强政府的问责制(尤其是通过提高透明度)，有助于限制寻租行为。
二是建立公信力。
跨国公司对未来的信心(包括政府政策的可预见性和公信力)决定跨国公司是否投资或如何投资。缺乏公信力的政策，无法吸引本来有意进行的投资。哪些因素会削弱政策的公信力呢？历史上政治或经济的不稳定当然不利于公信力。但所有的政府都面临种种诱惑来损害合理的长期政策而实现短期或狭隘的目标，譬如为决策者寻租或讨好某些选民。要建立公信力，就必须有各种机制使政府决心实施健全的政策，同时还要有约束和毅力。
三是增强公众信任和合法性。
广大公众的支持有利于营造良好的投资环境：无论由哪个地方政府执政，一个更具建设性的社会都有利于政策的改进。缺乏这种支持就会使政策改革更为困难，也影响政策改革的可行性和持续性(从而也影响其公信力)。公开的、参与性的决策，以及通过各种努力确保社会广泛地分享更好的投资环境的效益，都可有助于建立这种支持，这对于跨国公司跨文化、跨政治制度经营与发展是有密切联系的。
四是确保政策有助于跨国公司适应当地的环境。
要使政策干预卓有成效，就必须考虑到潜在的政府失灵的原因，并考虑到各地条件的差异。做不到这一点，就可能造成不甚理想甚至适得其反的结果。采用超出现有能力的方法，不仅无法实现预期目标，还会助长不规范行为和腐败现象，并有损于公信力。在防止滥用斟酌决定权的有效机制尚未建立的情况下，具有很高程度的斟酌决定的做法会使跨国公司遭受很大的不确定性和风险。尽管今天发达国家采用的办法可提供有价值的启示，但必须想方设法使这些办法适应当地情况。
但是，没有任何国家拥有十全十美的投资环境。要实现明显经济增长和减少贫困，也并不需要哪怕是在某一个层面上做到十全十美。要取得进展，就必须克服妨碍跨国公司对投资产生信心的最重要的因素，并保持一个持续的改善过程。国际经验表明，地方政府改善跨国公司投资与发展环境的四大要素：确定优先事项，管理各项改革，保持改革势头，增强政府能力。
三、
改善跨国公司投资环 境的基本要素
工业发展通常是一种发现的过程，因而难以预测某个国家和地区会擅长生产哪些东西发展哪些跨国公司。改善投资环境的重要性因而聚焦在投资环境基本要素的改善上。对于投资环境的下述四个核心领域，国际经验提供了一些有望成功的办法：稳定和安全；监管和税收；金融和基础设施；工人和劳动力市场。
第一，稳定和安全。
爆发战争或出现其他大规模暴力行为，都意味着几乎所有的生产性投资的终结。但为了将精力和资源用于生产性投资，跨国公司所需要的不仅仅是和平。政治和宏观经济的基本稳定，是健全投资环境的最低要求。有保障的产权使付出的努力与回报二者联系在一起，确保跨国公司能够获得投资的成果。政府或第三方对这些权利保护得越好，努力和回报之间的关联就越密切，就越能鼓励创办新的跨国公司，在现有跨国公司中的投资就越多，以及愈加努力地工作。权利越有保障，经济增长速度就越快。要进一步保障产权，就必须要求地方政府在明确土地权和其他产权、推动合同的执行、减少犯罪、不再无补偿地征用财产等主要领域采取行动。
第二，监管和税收。
政府对跨国公司以及境内和跨境交易的监管和征税方式，在营造跨国公司投资环境方面发挥重大作用。合理的监管可以解决抑制生产性投资的市场失灵问题，并使跨国公司利益和更广泛社会目标协调起来。健全的税收制度产生收入，为公共服务的供给提供资金，从而改善投资环境，并实现其他社会目标。各国、各级政府奋力应对的挑战是如何实现这些目标，同时又不损害跨国公司进行生产性投资、创造就业机会并实施扩大规模的激励机制。虽然在这一领域跨国公司的优先选择与社会目标之间存在着紧张关系，但多数发展中国家仍有很大的改进余地，而又不致损害更广泛的社会利益。
第三，金融和基础设施。
一个运作良好的金融市场，可以使跨国公司同愿意向其提供资金并分担某些风险的贷款者、投资者联系在一起。良好的基础设施可以使跨国公司同顾客及供应商联系在一起，并有助于它们利用现代生产技术。反之，金融和基础设施不足，会阻碍对于各种机会的利用，增加小型公司经营者以及跨国公司的成本。金融和基础设施不足会妨碍新跨国公司进入市场，从而也制约现有跨国公司所面临的竞争约束，降低它们进行创新和提高劳动生产率的积极性。金融和基础设施不足的现象，在某些发展中国家是很严重的，我国大部分地方政府所面对的环境也是困难很多的。
第四，工人和劳动力市场。
政府影响劳动力市场的政策有助于将劳动力与好的就业机会联系在一起，以此在跨国公司投资环境方面发挥关键作用。要改善政策情况，必须在培养熟练劳动力队伍，制定有利于绝大多数工人的劳动力市场干预办法，以及协助工人应付变革等相关领域采取措施。
四、地
方政府创造跨国公司发展条件的真他措施
地方政府除在良治战略中考虑上述这些基本要素外，还要主动地、谨慎地、有选择地干预有利于特色跨国公司经营活动，或者积极利用处理投资环境问题的国际规则和标准，以提高公信力，协调国际规则与标准，处理区域间、国际间的外溢效应。这两种做法都能够发挥作用，但涉及更多的挑战。另外，地方政府还要争取国际社会或跨行政区域的援助，消除发达国家制造的贸易和市场扭曲现象。国际社会一直在向发展中国家提供发展援助，用以支持制定和实施改善投资环境的项目，此外国际社会还可以直接向跨国公司提供大量支持。地方政府还要注意帮助学习、获得、处理重要的知识，因为世界银行等国际研究与知识、信息的创造者总结各国经验和教训，每年也向国际社会公开。国际社会本着就这些主题共同努力，协助发展中国家的各级政府与区域创造更好的跨国公司投资环境，推动建立一个更加平衡、更加包容与和平的世界。
作者：胡光宇 清华大学国情研究中心
商务部 研究院 《国际经济合作》 2005年 第1期
（信息来源：贸研院子站）
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