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专家直言：加快推进我国行政管理层级的压缩和改革
前不久，河南省周口市所属项城市漯阜铁路改造升级以及沙颍河改造治理工程开工，按照扩权政策要求，这两项工程所形成的营业税收入应由县市税务部门直接征管，但目前这部分收入仍由市级直接征收，造成县市地方税收直接减少5000多万元。据悉，像项城市遭遇的这种尴尬在扩权后的县市中普遍存在。
2004年5月，河南省政府出台了《扩大部分县（市）管理权限的意见》，赋予巩义、固始等5县（市）与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个县（市）部分经济管理权限。
河南省政府一位官员介绍，巩义、项城、永城、固始、邓州5个县（市）扩权后，享受省辖市的待遇，即计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得。几乎是一夜之间，它们在经济管理权限上差不多和自己的上级--省辖市“平起平坐”了。
这位官员称，河南省此次“放权”的原则是“能放都放”，下放的权限主要分为两类：一是除了国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。
河南此举，无异是给条件好的县（市）进一步优化发展环境，使之拥有更大的自主权，对推动河南经济以更快的速度发展，具有不可忽视的重要作用。然而，在推进强县扩权过程中，新的矛盾突现出来，使强县扩权受惠的县（市）遭受一连串的尴尬：
尴尬之一：省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县市发展带来很大的资金制约。2005年河南省规定的农业重点开发县（市）里，南阳市有包括邓州、方城和唐河在内的三个地方，相关的配套资金由南阳市划拨给了另外两个地方，而邓州市应该得到的65万元，却迟迟未予划拨。
尴尬之二：垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。对于垂直部门的一些权力如何定位，是扩还是不扩、扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。
尴尬之三：由扩权带来的这部分县（市）事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县即要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护旧“主人”的关系，这就大大增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量。在采访中记者看到，扩权后，县市普遍感到有了“两个婆婆”，造成办公成本增大。参加了省里的会议，还要马不停蹄地参加市里的会议，由原来的“一头协调”变为“两头协调”，“事反而更难办了。其实，按政策设计者的考虑，扩权对于地级市政府是件好事，大大减少了事务性的工作，更像一个服务型政府。”但在记者采访中发现，有意思的是，个别地级市政府仍有失落情绪。“表面上对县市扩权举手支持，其实心里很不是滋味，但胳膊扭不过大腿，只能听省里的。”一位不愿透露姓名的地级市领导这样说。
三种尴尬局面的出现自有其内在原因，记者在调查后发现，这原因主要表现在：一是扩权县（市）所属职能部门与省里相应厅局对接不好，缺乏联系和沟通，对扩权政策不熟知，用得不足，不活，因此扩权的优势发挥不好。二是省直职能部门工作不到位，缺乏与《意见》相关的实施细则等配套性文件。省里职能厅局也没有制定本领域的扩权具体实施办法，扩权县（市）及相关部门不容易操作实施。省直个别部门仍沿用“老套路”安排工作。由于对扩权政策了解不够，一些省直厅局的处室办事时仍要求出具省辖市相关文件和证明。三是省辖市有关部门执行扩权政策不到位。一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这种“两头热，中间冷”的现象致使扩权县左右为难。
郑州大学教授董广安认为，在强县扩权工作中，市委书记和县委书记的想法肯定不一样，意见不一致很正常。她认为，目前“市管县”的体制，不利于城乡资源的优化配置，一些地级市将代管县（或县级市）视为其“附属行政单位”，将审批权力限制在行政区范围内，影响办事效率，甚至有一些市还依靠行政权力，积压县级市。
河南省社会科学院刘道兴研究员认为，目前我们国家投入高额成本维持的庞大地级市架构，在实际工作中却有可能成为社会发展的阻碍，这被概括为三大“漏斗效应”：一是“财政漏斗”。由于一些地级市本身城区的经济体较小，靠自身财力不足以每年拿出几亿元的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市敢怒不敢言；二是“权力漏斗”，争权和争利益的事情不断在一些地级市和县级市之间发生；三是“效率漏斗”。和国际上通行的三级政府不同，我国是五级政府架构，即“中央－省－地级市－县、区－乡镇”。他认为，鉴于地级市这一层级的现状，应加快推进我国行政管理层级的压缩和改革。此外，记者在河南接触到的大多数政府官员对记者表示，希望尽快出台强县扩权的督察机制，省政府成立督导组，并针对现状由省里出台补充政策和配套文件；省直各部门应依省政府文件精神，出台实施细则，以强化强县扩权推进的力度。
作者：:王阿敏
（来源：经济参考报）
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