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本报记者 孙超
编者按：
联合国成立60年来，世界格局发生了巨大变化。联合国面临着新的任务和挑战，只有进行改革才能有新的作为。因此，有关联合国改革的问题从上世纪90年代初以来日益受到重
视。
随着伊拉克战争后联合国改革呼声的日渐高涨和联合国60周年庆典的到来，国际社会几乎一致认为有必要对联合国进行改革以增加其代表性、合理性和合法性，安理会的改革似乎也迎来了不容错过的“历史机遇”。
日前，由中国国际问题研究所主办的第一届全国青年国际问题学术研讨会——“联合国改革”上，来自全国的40多位专家表示，联合国改革将是世界多种力量参与竞争博弈的结果。
美国：扩大安理会 态度不积极
美国为其行为谋求合法性
在关于联合国改革问题的高级名人小组去年12月提交题为《一个更安全的世界：我们的责任》的报告后，联合国秘书长安南于今年3月推出了《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》的联合国改革“建议书”。由于这两份颇具分量的报告都明确提出了安理会扩大的标准和方案，安理会的改革似乎进入了不可逆转的“实质性阶段”，其前景看似越发明朗和清晰了。有些国家迫不及待地推动联合国改革进入下一个步骤：即推动包含扩大安理会常任理事国内容的联合国改革“框架协议”的通过，从而实现其“常任梦”又迈出了关键的一步。
“美国在联合国中扮演着极为重要的角色。美国对联合国安理会具有独特的权力、利益和影响。”上海国际问题研究所于宏源博士谈到美国与联合国安理会的关系时说。安理会的改革是在世界格局中各种力量的改变，以及各大国之间互动关系深刻调整背景下进行的。
“布什政府对联合国改革寄予厚望”，中国国际问题研究所美洲研究室副主任孙晋中博士说，美国支持联合国改革的根本原因在于，在没有联合国授权的情况下对伊拉克发动进攻，让美国认识到联合国是自己真正称霸世界的障碍，而伊拉克战争让美国意识到单边主义后果的严重性，多边主义仍是不可缺少的工具。
“美国支持联合国安理会改革，首先是为了谋求霸权行为合法性。”于宏源说。
其次，美国寻求其他大国在以美国为首的多边主义框架内行事，安理会是联合国系统中最重要的机构，也是大国协调的重要机制安排。
第三，联合国安理会在一定程度上确实体现了美国的霸权利益，加强了美国的地位，甚至成为其霸权的重要组成部分，提高联合国效率和加强在美国控制下的管理机制有利于美国联合国政策的执行。
美国与联合国安理会扩大问题涉及到全球和地区两个层面的利益，于宏源进一步分析说，在全球层面，美国一向反对发展中国家成为安理会场理会，削弱现有安理会对美国有利的权力结构，反对国际关系民主化。伊拉克战争以后，美国还从是否配合其全球防恐战略、扩张美国民主理念等方面来考虑安理会的变革。
从地缘政治角度来分析，美国对于地区性大国谋求安理会常任理事国的努力一向比较警惕，美国一向以各主要地区拉美、南亚、欧洲、东亚等权力平衡者和秩序维护者自居。任何一个地区性大国德国、印度、巴西等成为常任理事国都会增加挑战美国地缘政治优势。
增加新的常任理事国
美国态度不积极
对于2005年的联合国改革方案，“美国认为应先易后难，采取渐进的方式，推动联合国改革进程。”
于宏源表示，4月初，美国对于联合国安理会的改革态度是反对为联合国改革设时限，希望安理会的改革各国能达成广泛共识。到4月下旬以后，美国立场发生转变，表示联合国改革不应该要求所有成员国的一致赞同，美国欢迎改革尽早取得成果。
在常任理事国人选问题上，美国只支持日本一国“入常”，但是尚未决定是否支持“四国联盟”其他三国的“入常”诉求。
在否决权问题方面，美国政府警告日本、印度、德国和巴西，除非同意不要求否决权，否则美国不会支持这几国成为联合国安理会常任理事国。
分析布什政府的联合国改革外交政策，孙晋中表示，第一，美国对整个联合国改革采取静观待定的策略，反对任何危害自己利益的方案。第二，支持日本成为安理会常任理事国，底线是维护现有的联合国5个常任理事国的否决权。第三，如果联合国不按照美国方式改革的话，美国就削减联合国的会费；第四，利用石油换食品方案对安南施加压力。国际舆论也认为，安南在联合国改革方案中的妥协实际上是受到了美国的压力。第五，对联合国改革进行公关活动，最典型的就是提名美国鹰派代表人物之一的博尔顿出任驻联合国大使。
“美国对联合国改革的重要目标就是维护其在国际事务中的了领导权，创造一个有利于自身利益的国际秩序，而这种国际秩序中的评判标准即是民主政体。”外交学院国际关系研究所李海东副教授概括到。
“目前的五个常任理事国已经限制了美国的领导权，如果再增加新的常任理事国，毫无疑问，会导致美国在联合国权利的更大的分散，影响联合国的效率。因此，增加联合国常任理事国，对美国自身的领导地位并无帮助，所以它并不热忠。”
“美国很重视国家内部的民主，而忽视国家之间的民主，如果常任理事国多了，就意味着‘民主’多了，美国的自由度就少了，这是美国不愿意看到的。因此，美国不愿意联合国增加常任理事国是可以理解的。”
“美国明确支持日本加入联合国常任理事国，这种观点的真实性和可实践性非常令人怀疑。”李海东说，目前，小泉政府在亚洲形象不好，这使得日本无法获得亚洲很多国家，尤其是中国和其他一些发展中国家的支持。美国对日本的这种支持象征意义会过于现实意义。说到底，美国不希望增加常任理事国，特别是拥有否决权的常任理事国。安南扩大安理会改革的观点并没有得到美国的完全支持。
联合国改革
离不开美国的参与和支持
“联合国改革能否成功很大程度上取决于美国的利益与国际社会的利益统一到什么程度。”孙晋中说，如同二战时期美国积极推动联合国的建立，反映了二战时期美国对全球性安全利益的追求。
美国支持联合国改革是希望推动联合国沿着最大限度的有利于美国行动的方向发展，美国对联合国改革是以其国家利益出发的。所以，联合国常任理事国的改革有所突破并不容易。
李海东说，美国对联合国改革意见，客观上有利于联合国的发展和稳定，使联合国能更有效地应对当前国际社会的问题。比如美国提出联合国改革要提高效率，不同意把否决权扩大到现在的五常之外，把防止大规模杀伤性武器列入联合国改革的职责范围。联合国在反恐、反大规模杀伤性武器、防扩散等方面以及维护美国在国际社会行动中合法性等方面符合美国的标准。
“联合国的改革离不开美国的参与和支持，否则很多国际事物就无法参与，绕过美国进行的联合国改革是无法想象的。”
但是，美国无法从根本上左右联合国改革，毕竟联合国不是美国的联合国，更多的发展中国家所发出的“声音”是无法忽视的。如果没有发展中国家的参与和支持，联合国改革很可能面目全非。
日本“争常”：经济大国的政治梦
“争取跻身联合国安理会常任理事国，借此全面提升国际地位、实现经济大国的政治诉求，是日本梦寐以求的外交战略目标，也是日本近期开展联合国外交的重中之重。”中国国际问题研究所东亚研究室助理研究员郑东辉表示。
进入新世纪以来，日本利用国内外形势的变化，在“争常”问题上展示出舍我其谁、志在必得的姿态，加紧活动，动作频仍，开展了活跃的“攻势”外交。
日本“争常”，不仅成为其外交走势的风向标，而且事关安理会政治版图的划分和国际力量的分野，其动向和前景为世人瞩目。
“日本所说的安理会改革就是指日本当上常任理事国”，日本常驻联合国代表原口幸市的表白清楚地说明，对日本而言，“争常”已是安理会改革的代名词。
日本“争常”由来已久
在“争常”的问题上，日本是言而有行的。日本是最早提出改革联合国安理会的国家之一。
郑东辉介绍，在国际形势发生巨大而深刻变化的大背景下，日本率先提出了冷战后联合国安理会改革的课题。准备以此为突破口，依靠“争常”从根本上提升日本的国际地位，为日本从经济大国全面走向政治大国的战略目标服务。日本国会通过了所谓“联合国维和活动法”，在“向联合国做贡献”的名义下，为日本自卫队跨出国门批上了“合法”的外衣。同时，日本政界借“国际贡献”之名，在日本国内掀起了修改和平宪法、重新审视集体自卫权、升格自卫队为“国防军”等的大讨论，开始了冷战后日本社会总体趋向右倾化的进程。
日本从本国的内外战略需要出发提出改革安理会，其实质内容与其他国家尤其是广大发展中国家改革安理会的要求不尽相同，但“改革安理会”这一口号本身，与不结盟组织成员国等发展中国家要求改革联合国的呼声不谋而合，对推动将安理会改革起到了一定的作用。
9·11事件之后，国际恐怖主义伴随大规模杀伤性武器的扩散，一跃成为危及世界安全的主要威胁，联合国安理会在维持国际和平与安全方面面临新的挑战。美国在没有获得安理会授权的情况下发动伊拉克战争，导致安理会分裂，引发国际社会对安理会维护国际和平与安全的能力信誉、法理尺度和道德标准的强烈怀疑和担忧，要求改革安理会的呼声再起，日本“争常”也随之再度活跃。2004年9月，日本首相小泉纯一郎在出席联合国大会时发言，表明了日本“争常”的决心。
“安南报告”的公布受到日本的欢迎，日本首相和外相都表示，该报告“符合日本的立场，并给日本‘入常’带来前所未有的机遇”。日本展开了频繁的外交活动，希望借助国际社会要求联合国改革的高涨呼声、利用联合国成立60周年、同时也是日本战后第9次当选安理会非常任理事国的有利时机，争取“争常”有所突破。日本驻联合国次席大使北冈伸一公开宣称，“（这次）安理会改革的主导权在日本，不在美国。”
主打“经济牌”拉选票
“日本新一轮‘争常’冲刺，主要特点是用经济牌、拉选举票、搞小帮派、打程序战。”郑东辉说。日本将其雄厚财力视为“争常’的一张王牌，一面大力鼓吹以人口、国民经济总产值、联合国会费缴纳金额等量化指标作为安理会新常任理事国的候选资格标准，另一方面通过增加对非洲、拉美等为数众多的贫穷落后国家的援助以博取它们对日本“入常”的支持。仅今年一至三月，日本就以前所未有的速度向非洲国家提供了133亿日圆的无偿援助，并通过世界粮食计划署向非洲等穷国提供价值20亿日圆的粮食援助。
在大把撒钱的同时，日本加紧进行公关活动，其常驻联合国使团每天就围绕安理会改革的各国动向进行商讨；驻外使节按外务省训令全力向驻在国政要游说；一批退居二线的老资格外交官重获任用，以“联合国改革担当大使”的名义奔走于各大洲推销日本的主张；同时，日本以中小国家为工作重点，在非盟外长会议、加勒比共同体外长会议、亚非外长会议等多边场合对中小国家多方拉拢。
日本还汲取上世纪90年代“争常”的教训，积极联手德国、巴西、印度，试图通过“四国联盟”形成合力，巩固和扩大各自的支持基础，避免在“争常”战役中各自为战而被现任“五常”分化瓦解各个击破。日本将“争常”目标底线锁定在“安南报告”中的“Ａ方案”即新增6个不拥有否决权的常任理事国，在保持新增常任理事国数目不变的基础上对非常任理事国的增加数量灵活对待，与德国、巴西、印度共同制定决议草案，准备在联大特别首脑会议召开之前、日本担任安理会轮值主席期间提交大会表决。
日本此轮“争常”，有一定基础。据外务省统计，截止4月底，表示支持日本“入常”的国家有88个，距大会2／3多数还差40票。
日本“入常”面临众多不确定因素
尽管日本对“入常”雄心蓬勃，并做了大量的工作，但是，中国国际问题研究所综合研究室的刘卿博士表示，“入常”是联合国一件大事，它牵涉到联合国宪章的修改，国际权力斗争格局的调整，日本将受到诸多因素的限制。
安理会改革，本质是对现有国际秩序的重新构筑，是对“五常”的权力和利益进行再分配。郑东辉表示，日本将工作重点放在对中小国家的拉票上，不准备与“五常”进行实质性谈判，实属避重就轻，对“五常”单独或共同维护既得利益的决心和可能性缺乏足够的估计。在加上“五常”对安理会的改革缺乏积极性。
日本在历史问题上的不诚实言行，激起亚洲邻国强烈反应并引起国际社会关注，降低了日本的国际信誉，损害了日本自诩的国际形象。日本与中、韩、俄等邻国的外交关系持续紧张，增大了“争常”的阻力。
刘卿认为，日本无论是从大战略考虑还是从具体的外交活动，都追随美国，缺乏大国外交的风范。媚美外交使其他国家增加了对其“入常”后会加强美国干预主义的担忧。此外，如果成为常任理事国就要履行参与军事行动的义务，这与日本宪法第九条的规定相悖，需要修宪。
“咖啡俱乐部”是日本‘入常”的最主要的阻力。“咖啡俱乐部”阵营强大，一些国家反对在联合国权力分配中间接地削弱自己的权力；一些国家担心联合国改革不仅不会提高联合国的威信和效率，反对会扩大成员国的分歧，降低联合国的作用。这些国家反对安理会扩大，特别是巴基斯坦、意大利、阿根廷、墨西哥等国，态度十分坚决。
国际舆论在安理会改革问题产生的影响，有可能促使各国在联合国大会最后投票时的态度发生转变。根据科利登公司和美国马里兰大学的“国际政策态度项目”两家舆论调查机构今年1月发表的调查报告表明，在“日本成为新增5个常任理事国之一”的问题，日本周边国家表示强烈反对。
另外，据经合组织的统计数据显示，日本向发展中国家提供的开发援助仅占其国民生产值的0．2％，名列发达国家末尾，距发达国家“争常”应该达到的0．7％的数值标准相差甚远。
总之，日本“争常”行动虽在紧锣密鼓地进行，但面临很多不确定因素，前景并不乐观。
发展中国家：“入常”难获实质进展
在联合国成立以来的60多年里，发展中国家从从属地位成长为影响世界发展进程的重要参与力量。发展中国家在国际舞台上所扮演的角色越来越重要，因此，它们必将对于联合国的改革发挥重要的影响。由于特殊的历史因素和现实因素，发展中国家希望在联合国中发挥更多作用。
发展中国家
改革安理会的五种态度
围绕着这两种基本方案，发展中国家分为支持四国联盟，咖啡俱乐部和维持现状的二种基本意见。中国国际问题研究所南亚、中东、非洲研究室助理研究员王洪一表示，由于各国都是从本国的根本利益出发来对待安理会的改革问题，可以把发展中国家大致分为5类：
第一类是印度和巴西以及南非和尼日利亚等发展中国家。这些大国因为有实力竞争安理会常任理事国的席位，因此希望增加安理会常任理事国的席位，其至希望新增加的常任理事国拥有否决权，在当前否决权问题难以进入讨论议程的形势下，他们把常任理事国扩大问题作为最低目标；
第二类国家是那些有相当影响力，但是没有希望获得常任理事国席位的大国，他们不愿意看到原本和自己拥有相同身份而且实力相当的国家拥有常任理事国的名分，从而拉开和自己的距离，在国际舞台上站在比自己更加有力的位置，因此极力反对增加常任理事国席位，如巴基斯坦、墨西哥、阿根廷等国。他们组成了咖啡俱乐部，采取了与第一类国家针锋相对的措施，联合那些有共同主张的国家，提出了单纯将非常任理事国扩大为20国的决议草案。
第三类国家是那些支持联合国安理会扩大的中小国家和弱小国家，他们做出这样的选择主要是受到“争常”大国的影响，考虑到和这些国家的友好关系甚至是特殊关系，这些中小国家希望能够在联合国安理会扩大的进程中为自己谋取更多的政治和经济利益，并且能够从“入常”的大国身上借势，这些国家主要是非洲和拉丁美洲等弱小国家和岛屿国家。
第四类国家是那些反对联合国安理会扩大的中小国家，这些国家相对于第三类国家的经济政治情况稍好，在政治和经济上对大国的依赖程度相对较弱，能够在竞争联合国非常任理事国的角逐中有所收获而且借此发挥独特作用，因此他们更倾向于增加非常任理事国的席位，倾向于支持咖啡俱乐部的方案。他们的出发点是，如果常任理事国增加，那么非常任理事国的作用将相对下降，而在常任理事国不增加和非常任理事国增加的情况下，他们获得非常任理事国的机会将增加，而且非常任理事国的影响力将不会受到影响。
第五类国家属于那些不希望看到国际社会特别是发展中国家出现不团结，甚至是争执乃至分裂局面的中小国家。他们一方面希望联合国通过改革来提高效率，实现公平公正，同时担心由于安理会改革而造成国家间出现裂痕，进而影响联合国中的合作和协调的气氛，影响其决策的一致性。他们一方面不赞成增加联合国常任理事国的席位，担心更多的决策者们更加无法形成统一意见，使得安理会不能发挥有效作用，同时担心挫伤积极争取入常国家的感情，进而危害联合国的团结，损害联合国的影响力。
发展中国家：
“入常”难以取得实质进展
发展中大国的“入常”努力分别都面临着一些有相当影响力国家的制约。
尽管印度是最被看好的候选国家，但是印度受到了巴基斯坦等国家的执肘，一些潜在的反对者包括了一直对印度心存戒心的周边国家，以及一些忌惮印度发展势头的亚洲国家；巴西在国际事务中的影响力还难以获得国际社会的公认，在拉丁美洲则受到了阿根廷、墨西哥等国家的牵制，包括加拿大等发达国家也存在着反对其入常的呼声；非洲国家的南非和尼日利亚受到了埃及等非洲大国的牵制和周边有争执国家的反对，尼日利亚和喀麦隆等国家有领土纷争，西非邻国则一直认为尼日利亚习惯于干涉自己的内政，它们虽然在安理会扩大问题上出言谨慎，但是内心里是反对尼入常的。南非由于拥有非洲1／3的经济实力，遭到很多非洲国家的嫉妒，东非国家中有数国就对南非入常问题不置可否。对于同样争取入常的埃及来说，面临的挑战更加严峻，其代表阿拉伯国家的说辞不但得不到阿拉伯国家的支持，反而引起了基督教国家的怀疑。而像苏丹这样历史上就纠葛不断的国家，则根本不希望其入常。
综合来看，发展中大国入常问题虽然炒得很热，他们的努力似乎得到几乎所有发达国家的肯定，但是其牵扯的利益得失并不比日本等国家少，而其号召力和影响力则不能和德国日本相提并论，这也是为什么印度和巴西要拉上德国和日本一起争取入常的根本原因。
事实上，几年来，每一届联大会议都对安理会的改革问题进行讨论，但因为安理会扩大规模、增加常任理事国和否决权等问题涉及各方利益，各类改革方案分歧都很大，难以取得广泛共识。
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