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聂华林 王志升
粮食是关乎国计民生的重要战略物资，其特殊性是其他任何商品或物资所无法替代的。从理论上明晰粮食市场化的边界，有助于制定和把握支持和保护粮食生产政策的着力点，可以为加强国家粮食安全管理提供决策借鉴。
市场化与市场缺失
市场化是市场机制在资源配置中的影响不断增强的条件下对经济主体自由权利的建立、实现和保障发挥作用的一系列演变过程，是经济体制的一项整体性制度安排。市场化的实质就是经济自由化。市场化不仅仅是市场机制在资源配置中发挥基础性作用的问题，其更深层次的含义是在市场主体自由权利的实现和保障中排除了政府的干预。
市场在资源配置方面的效率是不容置疑的，但市场在垄断、外部性、公共品、假冒伪劣、贫富差距、环境污染等许多经济问题面前往往变得束手无策，市场化的两面性特征十分明显。优胜劣汰的市场机制在充分彰显其效率的同时，不可避免地导致两极分化，在缺乏政府干预和管理的状态下，社会将陷入由贫富对立、社会焦虑而引发的动荡之中。市场化本身就是一把双刃剑，市场化进程也是各国国内结构变动最大、不稳定性概率最高的时期，不能够清楚地认识到市场化的缺陷，把握市场化的边界，有可能陷入市场化的泥淖之中。
农业生产尤其是粮食生产的根本特点是自然再生产与经济再生产的相互交织，并由此决定了农业生产具有强烈的季节性和收成的不稳定性。由于市场调节是一种事后调节，从价格的形成、信号反馈到产品生产，有一定的时间差，再加上众多分散经营的农户获取市场信息的能力不足，在生产决策上经常处于被动和盲目的状态，使农民尤其是粮农成为市场化中收入最不稳定、损失最大的生产主体，农民的弱势群体特征与农业的弱质性也由此而形成。
大国农业和粮食的反市场化现象
目前国内形成的主流看法认为，解决农业和粮食问题的根本出路在于市场化。但我们也许忘记了世界上哪个大国的农业和粮食问题是靠市场化解决的？与世界发达国家相比，至今整体上依然为负保护的中国农业在大国中保护程度最低，保护范围也最小。从理论上看，政府对特殊产业的保护是一种逆市场行为。如果依照农业保护率来衡量一国的农业和粮食市场化程度，中国农业和粮食的市场化程度要比那些自我标榜为纯粹自由市场经济的发达国家高得多！农业的季节性与波动性及其特有的经济功能、生态功能和政治功能特征，决定了各国对农业的支持和保护政策在一定范围进行调整和反复都是很正常的事情，切不可仅仅依靠某些发达国家在一定时期对农业保护政策所作出的某些“改革”或“承诺”，就误认为是发达国家农业政策由保护向市场化发生了“巨大转折”。
美国自20世纪30年代以来，几乎每5年左右就要通过一个新农业法，最有代表性的是1996年和2002年的农业法。1996年3月美国国会通过了名为《1996年联邦农业完善和改革法》，新的农业法明确规定，到2002年彻底取消实施多年的“农产品计划”及为农场主提供的多种补贴，在1996年起的7年里，计划所需的“生产灵活性合同补贴”总计为356．26亿美元，各年度数额不等，1998年达到最高峰，为58亿美元，最低的2002年为40亿美元。
当时国际舆论和各国学者都对美国政府这一“顺应”ＷＴＯ规则的变化给予了积极的评价，认为“在1996年起到2002年的7年过渡期之后，美国的农场主们将完全自由地面对国际市场”。但出乎大多数人的预料，2002年5月13日由美国总统布什签署的《2002年农业安全与农村投资法》正式生效，有效期至2006年。新农业法的核心内容是在1996年农业法的基础上，增加对农业的投入和补贴，且补贴范围更广，总计6年达到1185亿美元。难怪曾任美国财政部助理副部长的伯克利加州大学经济系教授布拉德福特德龙回顾了过去百年政府与市场关系的变迁过程后，感慨“美国参议院甚至可以算是世界上最不公正的立法机构，因为它过分偏袒农业利益”。
有趣的是，美国在其新农业法仅仅生效两个月后又向ＷＴＯ抛出了一个与新农业法完全背离的一揽子农业谈判方案，声称要在5年内将具有贸易扭曲作用的国内农业补贴削减至不超过国内生产总值5％的水平，最终取消贸易扭曲性国内农业补贴。
日本于1999年出台了新的农业基本法，即《粮食、农业、农村基本法》。新基本法有四个理念：食品稳定供给、农业的多功能性、农业可持续发展、农村振兴，并确立了日本农产品自给率目标。新基本法的理论基础就是农业的多功能性，不仅强调农业的经济功能，同时特别强调其政治功能、社会功能和生态功能。日本在粮食市场化方面不但没有什么实质性的突破，反而比1961年的旧基本法更趋于保守，而且日本将国内稻米的流通严格区分为“政府米”和“自主流通米”的做法，非常清楚地表明了日本粮食市场化的边界。
我们无意更多地评论美国、日本农业政策这种逆市场化调整的是与非，只想提醒人们，即使已进入21世纪，农业特别是粮食必须受到特殊保护和支持的特征依然没有改变。
有条件的粮食市场化
通过上述分析可以看出，市场机制作为一种特定的资源配置方式，其存在和作用的时间和空间并不是无限的和永恒的。在这个时间和空间之外，市场机制就会失灵、失败，以致无法存在。同时，即使是在市场机制能够有效作用的条件下，它所实现的也并非是经济资源的最优配置，因为依靠市场发展的推动毕竟是一个“富有创造力的破坏过程（熊彼特语）”。所以市场需要适度的人工组织机制即宏观调控的补救、校正和干预。宏观调控决不是要否定市场机制的作用，而恰恰是为防止其失灵给社会带来灾难。守望粮食市场化的边界，目的十分明确，即实现确保国家粮食安全与提高粮农收入的统一。其重点应包括下面五个方面。
（一）把握好粮食市场化的次序。国家粮食安全涉及粮食生产、流通、储备和进出口等多个环节和层次的问题，目前中央政府明确提出“推行粮食购销市场化”，并未笼统地提“粮食市场化”，也就是说市场化仅限于粮食流通领域，其边界的划分是非常清晰的。实践中任意扩大粮食市场化的范围、超越粮食市场化边界的行为，都会对国家粮食安全造成极大的冲击和威胁，进而影响粮食购销市场化的进程。
（二）粮食市场化不能以损害或削弱粮食可持续综合生产能力为代价。可持续粮食综合生产能力是一个涵盖耕地保护和合理利用、基本农田生产力建设、优质粮食产业化工程、粮食主产区农民收入、粮食生产科技支撑、农村基础设施建设、农业资源节约和农村生态环境保护等多方面的内容，是一个复杂的大系统。没有国家的干预，仅靠市场机制根本不可能构建起如此庞大的粮食生产支持系统，因为资本的逐利性决定了它们不可能流向比较利益低的粮食产业和大多数属于公共品领域的上述相关行业的。耕地非农化使用、资本从农业的净流出、农村劳动力的逆向淘汰趋势（强劳力不种田）、农业科技到农户止步于“最后一公里”、耕地有机质下降等问题均不同程度地损害或削弱了可持续粮食综合生产能力。
（三）目前我国农业和粮食已不是在整体上一般地继续追求市场化水平的进一步提高，而应是对市场化在不同环节、层次和范围的调整。有的要提高，有的可能已达顶点，建立保护型粮食生产体系应是必需的选择。放开包括粮食在内的农产品价格并不会缩小工农产品的“剪刀差”，因为粮食的需求价格弹性要小于绝大部分工业品的需求价格弹性，粮食需求的增长慢于工业品需求的增长，而工业品的供给弹性又大于粮食的供给弹性，从而导致粮食价格上涨速度慢于工业品价格上涨速度。这正是市场经济下工农产品的“剪刀差”。如果放任不管，只会恶化农民的处境。
值得一提的是，中国社会科学院陈其广博士对1860－1949年中国近百年工农业产品交换比价作了全面系统的逐年实证考察后得出的结论是：“工农产品交换比价不利于农产品主要是符合于价值规律的因素在起作用，不符合价值规律的因素只是加剧了不利于农产品的程度。完全寄希望于市场力量的自发调节作用来最终解决工农产品交换比价不利于农产品的问题并进而实现我国农村经济持续稳定的发展是不可能成功的”。我们认为，这项研究的价值还在于，它从正面揭示了1949年以前就属于私有制基础上的自由放任的市场经济的旧中国连吃饭问题都解决不了！
（四）粮食市场化作为一项整体的制度性安排能否进一步向前推进的检验尺度，就是市场化中的农民受益的多，还是受损的多。如果受损的农民占多数，国家必须采取逆市场的诸如生产者收入补贴、控制生产资料价格上涨幅度、最低粮食收购价格、保护失地农民利益等措施进行援助，以改善农民在市场化中的不利地位。我国正是由于以提高农民收入特别是粮食主产区农民收入为主的政府强力干预，才扭转了农民收入持续下滑、粮食连年减产的局面，赢得了自1997年以来农民收入增长6．8％的最大增幅。稳定地提高农民收入是确保国家粮食安全的基础，保持粮食生产支持政策的稳定性和连续性是实现确保国家粮食安全和提高农民收入的不可或缺的条件。
（五）粮食市场化既要考虑经济成本，更要考虑社会成本和政治成本。市场化虽然在某种程度上可以减轻政府的财政负担，但“无粮则乱”，“粮荒”对13亿人口的大国造成的后果或代价，有时是无法用货币来衡量的。我们尤其需要汲取发展中国家农业经济在向市场化转型过程中，以家庭经营为主的农民破产，使整个农业和农村经济受到巨大损害的深刻教训，这是20世纪90年代以来发展中国家特别是拉美国家出现大规模的农民起义和社会动荡的主要原因。“民以食为天”已经不是指吃饭问题的重要性，而是农业和粮食市场化对社会的稳定性乃至政权的合法性提出挑战的最后边界。
（作者单位：兰州大学经济学院）
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