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建立维护金融稳定的长效机制，有效防范和化解金融风险，是保持金融稳定的基础性工作。目前我国在金融稳定制度构建方面已取得六大进展，同时也面临着新的挑战。
一、初步构建中国存款保险制度的基本框架
作为金融安全网的重要组成部分，各国的存款保险制度在提高公众信心、防范金融危
机、维护金融稳定等方面发挥了巨大的作用。建立正式的存款保险有五方面的作用：一是建立市场信心并吸引参与者；二是在正常金融机构与有问题金融机构之间建立起一道防火墙，防止挤兑风波向正常金融机构蔓延；三是可以减少存款挤提的频率；四是通过承接有问题金融机构的资产或股权，向有问题机构提供再贷款、存款、注入资本等措施，改善有问题机构的资本水平，提高其资产的流动性，化解有问题机构的支付风险；五是对于严重资不抵债，救助无望的金融机构，由存款保险机构主持其关闭清算工作，可以使中央银行全力以赴做好货币政策的制定和实施等工作。
现阶段，我国存款保险制度建设应着重解决以下几个方面的问题：
一是存款保险资金来源。建立相对独立的存款保险公司是我们的最终目标。存款保险公司的资金来源一般由两部分构成：第一，存款保险成员银行缴纳的保费；第二，政府(财政)出资。由于我国金融机构历史包袱重、盈利能力低，存款保险费率厘定不能过高并且保费只能逐年提取，因此，这部分资金的累积需要一个比较长的过程。目前我国中央财政负担比较重，为存款保险基金所能提供的资金十分有限，而目前面临市场退出的银行类机构较多。因此，在财政出资、成员筹措抑或是央行提供资金的问题上，需要综合考虑。
二是存款保险范围。从维护系统稳定和公平公正的原则出发，应当是实行强制型存款保险制度，将所有银行类金融机构，包括国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社以及外资银行在华营业性机构都纳入存款保险体系。把国有独资商业银行纳入存款保险体系，不仅有利于存款保险制度建设的规范化和法制化，还有利于加强对国有独资商业银行的市场约束。但另一个方面，目前，国有银行仍然存在的政府隐性担保使得存款保险制度对它们而言，成为一种额外负担。另外，股份制商业银行和城市商业银行机构之间的风险差别比较大。
如果对股份制银行、城市商业银行和城乡信用社中的高风险机构加以区别对待，把它们排除在存款保险体系之外，虽然可以保持存款保险体系自身的健康，但不利于形成市场化的金融机构退出机制，且实际操作上会加速这些机构的存款转移而导致倒闭，反而不利于金融体系稳定。但如果把这些高风险机构都纳入存款保险体系，对它们的风险处置，又会使本来规模就不大的存款保险基金不堪重负。
三是存款保险费率的确定。存款保险费率厘定是存款保险制度设计的核心环节，对存款保险制度有效运作起举足轻重的作用。存款保险费率的确定方式有两种：一种是单一费率方式，另一种是差别费率方式。差别费率方式就是存款保险机构根据成员银行不同的风险等级，确立不同的存款保险费率档次；成员银行缴付存款保险费率的高低与反映其风险状况的资本充足水平和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，保险费率就越低；反之亦然。目前，我国不同类别银行间风险差别较大，从公平原则和及时校正机制的要求看，应采取差别费率制。但在我国银行资本充足率普遍偏低的情况下，很难采取一步到位，实行差别费率制。
四是对存款人实行有限偿付的限额问题。从国际经验看，保险偿付的最高标准一般按照一国人均GDP的倍数来确定，国际货币基金组织推荐的标准为3倍。另一个在国际上比较认同的偿付标准是使90%的存款人得到全额偿付。如果按人均GDP的3倍来计算，我国存款保险偿付的最高限额不到3万元人民币。但我国居民投资渠道单一，金融资产主要表现为银行存款，为保护绝大多数中小存款人的利益，还必须考虑覆盖面。
二、建立证券投资者保护基金制度
证券投资者风险补偿制度一般也称为投资者补偿计划。保护投资者是保证证券市场长期发展的基本原则之一，也是证券市场健康运行的基础。国际证监会组织(IOSCO)将保护投资者列为对证券市场三大监管目标之一，欧盟在1997年制定了《投资者补偿计划指引》，建立了统一协调的欧盟内部投资者补偿制度。
证券投资者赔偿制度是世界各国普遍建立的一种中小投资者保护制度，目前已成为许多国家或地区证券市场不可或缺的重要环节。国际上，投资者补偿基金的来源主要有四块：一是会员交付，包括一次性交付，分年度交付以及临时性追加会费三种方式；二是国家公共资金支持，即由政府给投资者赔偿计划提供少量的初期融资；三是银行贷款，加拿大投资者保护基金(CIPF)就持有两家银行1亿美元的信贷额度支持；四是所筹集资金的投资收益；违规会员机构的罚金所得等等。
大多数投资者保护基金计划都有赔偿范围和赔偿限额。赔偿对象主要指个人投资者、小型机构投资者。赔偿所涉及的中介组织都是处在因投资失败而濒临破产的状态，此时该中介组织的客户具有对资金进行索赔的要求。具体到证券投资赔偿而言，所涉及的投资工具包括股票、债券、基金等基础性金融工具的投资，有些还包括期权、期货等金融衍生工具的投资。
三、出台《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》
依照法律规定，所有债权人无论是机构还是个人均应以金融机构的清算财产受偿。但考虑到在我国被撤销(关闭)的金融机构大多严重资不抵债，如按法律规定执行，个人债权人的受偿率将极低。1998年，当时被关闭的金融机构基本是国有的机构，加之公众风险意识不强，为维护社会稳定，国家采取了对个人债权全额收购的政策。这一政策虽取得了维护社会稳定的效果，但有失公平：第一，它将法律上本应具有相同地位的机构债权人和个人债权人区别对待；第二，对于个人，从事农业，个体工商业要盈亏自负，承担市场风险，但购买金融产品却不承担投资风险。这诱发了道德风险，导致个人不顾金融产品的风险，一些个人甚至明知某些金融机构经营状况极差，还购买其违规的高回报产品，把国家对个人债权的照顾看成了有利可图的机会。
2004年10月，中国人民银行会同财政部、银监会、证监会联合制定并下发了《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》(以下简称《收购意见》)。《收购意见》的实施，改变了过去国家全额支付个人债务的做法，有利于强化个人投资风险意识；同时对储蓄存款和客户(包括个人和机构)证券交易结算资金实行全额保护，保证了广大投资者的切身利益不受损失，有利于维护投资者对银行体系和证券市场的信心，有利于维护中国金融市场的长期稳定发展。
这里，有三点值得关注：
一是收购标准的确定。为什么是10万元标准呢？原因是10万元以下多是小投资者，他们没有能力和成本分析投资风险，理应受到更多保护；对大额投资者采取九折收购的政策，是因为他们有实力规避风险，应该承担相应的风险损失。
二是赋予地方政府化解地方金融风险的责任和义务。《收购意见》提出，地方政府应提供10％的配套收购资金。其背后隐含的意义是金融机构对地方经济发展作出了不少贡献，地方政府理应承担相应的责任。
三是《收购意见》体现了投资者本身的违规行为也要承担损失。任何金融交易行为必须符合法规要求，必须符合业务规范和合同，要有诚信原则，这是投资者和金融机构双方的责任。
四、推动建立证券客户交易结算资金第三方存管模式
近年来，证券公司挪用客户交易结算资金行为暴露了原有的证券交易结算资金存管制度存在的漏洞，而且现行法律法规，对这种行为无法追究个人责任，助长了证券公司商管人员的道德风险，客观上鼓励或诱使证券公司恶意经营，甚至违规经营。
2004年2月，中国人民银行会同证监会研究决定建立证券客户交易结算资金第三方存管模式。该模式建立在客户证券与资金管理严格分离的基础上，遵循券商托管证券，银行存管资金的原则，在证券公司与所属客户交易结算资金之间建立隔离墙。在这种模式下，证券公司负责投资者证券交易、股份管理等业务；银行负责投资者证券交易结算资金账户管理、资金存取等业务。
建立证券客户交易结算资金第三方存管模式，旨在从源头切断证券公司挪用客户交易结算资金的通道，从制度上杜绝证券公司挪用客户交易结算资金现象的发生，从根本上建立起确保证券客户交易结算资金安全运作的制度，达到控制行业风险、防范道德风险、保护投资者利益、维护金融体系稳定的目的。
五、完成了金融稳定自评工作
2003年7月开始，中国人民银行牵头组织发展改革委员会、财政部、国家统计局、国务院研究室、银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局等单位组成跨部门小组，开始对中国进行首次金融稳定自评估。一是要对中国金融体系的稳健性以及蕴含的风险作出全面、客观的评估，提出相应政策措施建议，防范和化解系统性金融风险；二是要根据自评估结果，对中国参加国际货币基金组织金融部门评估规划(FSAP)的必要性和可能性提出建议。
金融稳定自评估工作开展一年多来，2004年已基本结束，并形成《中国金融部门稳定性自评估报告》(以下简称《报告》)。《报告》运用基金组织FSAP框架和国际标准与准则，从宏观环境、金融基础设施和金融监管等层面全面分析了中国金融体系的稳定状况，提出加强金融稳定性的政策建议。《报告》还对一些影响金融稳定的主要问题进行了深入的分析和研究，如跨市场跨行业金融风险的防范、金融稳定协调及信息共享机制等，并提出有针对性的建议。
六、资产管理公司在高风险金融机构危机管理中角色创新
资产管理公司参与高危券商风险处置，本身是不以赢利为目标的，这种职能本质上是公共管理人的职能，源于金融机构的高负债及其利害相关者是不特定多数人的特征。由于债权人和投资者数量庞大、分布甚广，完全经由司法程序产生管理人，存在集体行动的困难，债权人会议甚至难以召集。因此需要设立公共管理人在关系到公共利益及国家金融安全尽可能代表多方面的利益。
资产管理公司的角色创新为其下一步向投资银行转型奠定了基础。但值得关注的是如何平衡政策性业务与商业性业务的关系。在资产管理公司逐步市场化、商业化的过程中，商业化目标要求其追求利润最大化，政策性目标要求其考虑公共利益。在两种业务不能完全设立防火墙的情况下，很难避免资产管理公司多目标的冲突。这一制度安排使资产管理公司可能偏重于商业性业务，忽略政策性业务，存在潜在的道德风险。
当然，资产管理公司的角色创新还反映出我们对处理高风险金融机构上缺少系统制度安排。在监管机构力量有限的情况下，又没有其他常设性风险处置主体。资产管理公司正好填补了风险处置主体缺位。
作者：陈超
（来源：上海证券报）
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