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2005年5月24日—25日，第八届科博会高新企业发展前沿论坛在北京召开，论坛主题是“科学发展观与可持续发展”。以下为论坛实录：
杨吉江：
大家好。我今天想从另外一个角度谈谈数字化城市的建设，从电子政务这个角度，
我演讲的题目“加强总体设计，推动电子政务建设，提高执政能力”。第一，电子政务的定义、本质及挑战，第二，电子政务的总体设计理论、方法，第三，政府信息架构，第四，案例研究和分析。
第一，电子政务的定义、本质及挑战。
现在电子政务非常热，无论是做软件设计的，还是做上层设计的，大家都在谈电子政务，到底什么叫电子政务？联合国经济社会理事会的定义，电子政务是政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。世界银行的定义，电子政务主要关注的是政府机构使用信息技术，赋予政府部门以独特的能力，转变其与公民、企业、政府部门之间的关系，这些技术可以服务于不同的目的，向公民提供更有效率的政府服务、改进政府与企业和产业界的关系，通过利用信息更好的履行公民权以及增加政府管理的效能。
电子政务＋新型政府＝电子政府，电子政府的管理以现代新公共管理理论为基础。传统的公共管理理论以集权模式为基础，采用严格的行政规则约束，排斥企业管理的经验和模式，重规则、轻绩效和目标，强调监管。新公共管理理论强调以客户为中心，以市场为引导，强调竞争，引入科学得气也管理方法，如绩效评估、成本核算、目标管理分权集权结合。新的政府模式，政府职能从管理型到服务型，政府结构从科层结构到扁平化、网络化结构，政府主体行为从政府及其行政机构为中心到以客户为中心，政府行政过程从封闭到公开、透明，强调公众参与，政府绩效管理从注重机构内部工作效率到注重外部结果、服务质量和公众满意度。
传统的政府模式在理念上是自上而下的管理，按职能横向划分，而新的公共管理背景下的政府是以服务为引导，管理高效，监管也非常有效。从结构上，传统的政府是递阶式的结构，新的政府是网络化的结构。从技术支撑上，过去条块分割，在信息传递上也是信息孤岛，互相之间没有交互，现在是跨域运作、资源整合，部门之间有非常好的协调。
公共管理变革促进政府向服务化转型。政府转型的战略目标是在保证政府加强责任、信息更加透明、管理更加有效率、对用户反映更加快速、保证客户民主积极参与的基础上，最终目标是保证客户满意。电子政务是新公共管理的使能器。在服务模式上，传统的政府信息是单向的，部门分割独立，单向交流，来回反复，手续复杂，效率低下。新型的服务政府由于信息交流非常透彻，而且非常方便，数据可以共享，服务效率非常高，公民可以非常方便的去政府办事。
电子政务的本质是政府职能转化，使现在存在管理型、监管型政府变成服务型政府。电子政务发展的增长模型，从起步开始有一个基本的发展模式，一般有四种发展模式。第一个发展阶段，信息目录，指信息展示、信息目录介绍、简单的下载表格，表格不能通过网上传输，而是下载以后打印，然后人工送到政府办公部门，这是最简单的。第二个发展阶段，简单的事务处理，在线填表，数据库可以支持简单的数据处理，数据库可以自动办理，非常简单的计算。第三个发展阶段，垂直集成，政府从上而下的功能性部门可以得到集成，在同一个部门下级政府和上级政府得到集成，现在做的比较好的就是税务部门，上下级税务部门系统可以集成。最高阶段是水平集成，形成网络化的政府，系统是跨部门、跨功能集成，真正的一站式服务，公民只要在一个站点上登陆就可以得到想得到的服务，而不用点击其它的站点。
目前我国电子政务的主要任务，在内网上建立办公业务资源管理系统，在外网上建立以四大数据库为支撑的G—G的业务，最外层建立G—B、G—C的门户网站。未来政府的远景，最外层是公民和企业用户，可以通过多种渠道访问政府的门户网站，包括数字电视，包括移动设备，可以通过电话，也可以通过个人电脑，通过各种渠道访问政府的门户网站，目前主要是通过PC来访问政府的网站。通过政府的网关制度，和后台政府办事机构连接，政府办事机构数据互相交流，地方政府和地方相关部门的信息通过政府的网关和其他相关的私营企业机构接入政府的系统中，形成一种比较好的远景。我们将来到政府办事，可以在任何地方、任何时候到政府办事。
电子政务建设缺乏总体设计框架。现在很多领导、专家学者都意识到这个问题，北京市副市长范伯元指出目前北京市电子政务力度很大，但是缺乏总体的设计、整体的组织和顶层的设计。深圳市政府对电子政务系统进行了评价，认为问题较多，系统建设没有达到电子政务规划的要求。在总体设计上，现在电子政务还非常非常缺乏，我们现在做电子政务的时候，大多数政府或者是大多数机构做电子政务实施的时候都存在一个问题，从远景规划直接到系统实施，我们一开始给一个战略远景，比如北京市做数字北京，最终的数字北京应该是什么样的，有一个远景和战略任务。我们现在一般直接进入项目选择和进行项目招标阶段，比如网络建设、功能性应用系统的开发、组织结构的重组，不同的政府部门、不同的机构、不同的功能单位按照自己的一套思路、自己的数据组织结构方式来实施自己的系统，我们缺少了一个中间环节，就是在非常大范围内的体系结构的设计，这个结构要解决什么问题呢？统一系统架构，在政策规范和技术标准上进行统一。比如北京市下面分很多区还有公共的管理部门，这些部门现在又分出很多项目，都是按照自己的概念进行实施，按照自己的想法、规划进行实施，没有统一的系统架构和政策指导进行项目实施，这样导致的结果将来在系统交互的时候能力非常弱。同样一个数据，不同的含义，不同的意思，没有一样的结构，造成不同系统之间的交互非常困难，尽管可能这个数据是一样的，这是目前我们非常非常缺乏的。现在很多人也讲总体规划、总体设计，但是并没有全局意义上的总体规划。
第二，电子政务中的总体设计理论、方法。
为什么要总体设计？确保各部门在信息系统设计中以统一的语言、结构、方式和路径进行，运用通用模型进行跨部门的协同和整合，可以加强系统之间的互通能力，促进政府部门之间数据沟通和集成，加强政府业务过程优化，利用总体模型达到各个部门、各个系统之间的交互、交流和数据的集成。在国外总体设计目前有这么几种方法，第一种方法，将整个政府作为一个整体，以业务为驱动，以信息技术为支撑，根据企业架构理论框架进行系统设计和转换，这类国家或地区的电子政务体系架构理论比较系统、规范。第二种方法，主要强调底层的信息数据交换能力，因此数据标准的统一和规范是其工作的侧重点。第三种方法，从软件工程理论为基础，更多的是从软件设计和应用实现出发，对软件进行多角度描述，以简化细化软件的设计和开发，确定软件的设计方法、模型描述工具使用的产品、体系架构等。
基于企业架构方法的总体模型，美国的电子政务总体模型包括五个参考模型和实施这个模型的方法，以模型为基础，以这种理论作为实施电子政务的方法指导，这种方法反过来又为开发统一的电子政务模型提供指南。五个参考模型包括业务参考模型、技术参考模型、数据参考模型、绩效参考模型、服务构件参考模型。业务参考模型，我们现在业务梳理的时候，原来很多部门在进行业务梳理的时候都是以职能部门为单位，这个部门有多少处，美国的业务参考模型是以业务作为主线，并不涉及具体的职能部门，也可能这个业务跨几个部门，也可能这个业务只有一个部门做，好处是并不涉及具体的业务部门，将来在电子政务实施的过程中必须迫使不同的职能部门之间要相互合作、相互交流，因为它以绩效为驱动，在设计项目的时候必须要告诉你要按照这种业务模式来申请这个项目，通过这个业务参考模型一看就知道这个业务还涉及到其它职能部门，必须要和这些部门合作。服务构件参考模型，是给开发商提供标准化的构件，提高系统实施的效率。在美国整个联邦政府把业务分成四个域、39个业务线，业务线有可能是跨部门的，可能涉及到工商、税务，并不考虑是工商部门还是税务部门办的，而是考虑这件事要达到什么样的结果，每一个业务线有153个子功能，跟具体的职能部门挂钩。
服务参考模型主要是针对软件，对应业务参考模型，把服务参考模型分为服务域、服务类型、服务构件。服务模型分七大域，客户服务、过程自动化、业务管理、数字资源的管理、业务分析、后台办公服务等，每一个域下面有许多的构件，每一个服务域下面有服务类型，服务类型下面再细分为服务构件。技术参考模型主要是支撑软件的实施、系统的实施，分服务访问域、服务平台基础设施建设、构建框架、服务接口。数据参考模型，目前我国比较缺这一块，把数据分成三大块，数据分类、数据交换、数据结构。数据分类非常有特色，把数据分类跟业务部门紧紧关联起来，我接收到你的数据就知道你的数据从哪儿来，你的数据有什么含义，非常非常清楚。数据结构，现在可能很多部门涉及到数据结构。数据交换，形成通用的信息包，大家在交换信息的时候非常方便，比如我们通过某种方式相同的语言、相同的协议交换信息，这个信息的含义就非常明确。数据参考模型，比如说工商部门和税务部门进行数据交换，先进行数据分类，你的数据跟哪个业务相关的，把这个数据填到数据结构里，形成一个数据包，进行数据交换、数据传递到另外一个组织结构，这个组织结构拿到这个数据理解的含义和你是一样的，而不是有歧义的。绩效参考模型，在电子政务实施的时候，我们与很多政府官员讨论的时候，他们说电子政务存在巨大的浪费，很多项目达不到预期的成果，做完了以后就扔那儿了，因为项目在评估过程中没有严格的评估，或者说他们不知道怎么评估这个项目，绩效参考模型就提供了这样一个参考依据，从六个方面，人力成本、固定资产、任务结果、用户满意结果等等对项目进行评估，看看这个项目到底要达到什么样的结果，这个项目对电子政务、对整个政府职能转化起到什么样的作用。
基于互操作的模型，主要着眼点是信息管理，从系统的互联性、数据集成、可访问性、内容管理对整个电子政务进行约束，没有强调业务模型。
基于软件开发工程的模型，现在是基于某一个部门、某一个功能域做的，而不是对整个政府采用这样的设计方式。企业视图，包括两个基本元素，电子政府的通常组织结构和应用的组织模型。信息视图，确定系统信息的结构和语义。计算视图，将系统的逻辑和系统功能进行分布。工程视图，系统在实施过程中所包含的具体技术。技术视图，在实施过程中所需要的工具、方法。
在总体架构设置过程中，不同的国家用不同的方法采取不同的组织模式。美国的模式以总统办公厅和预算办公厅牵头，英国是以内额办公室、电子政务处牵头。他们有一个共同的特点，就是建立一个公共交流平台。现在很多人做电子政务的过程中也知道需要一些标准，也知道参考一些政策，但是苦于没有统一的平台来了解信息，很多信息分散在很多不同的网站或者是不同的地方，没有一个统一权威部门来调节。美国在建立模型的同时建立了一个网站，这个网站非常权威，任何一个政府部门要实施电子政务必须登陆这个网站检查这个项目是否别人已经做过，如果别人已经做过，政府相关部门会告诉你跟他们协商，是不是有通用的部分，如果这个项目涉及到其它部门，你必须跟其他部门进行合作。在英国，英国专门有一个网站，专门存储电子政务方面的标准、电子政务方面的政策，给电子政务开发者提供了非常好的交流平台，他们可以向政府提供意见，如果觉得哪一个模型、标准并不合理，他们可以交流这个意见。
实施总体模型的机制。咱们国家从中央这一级到地方政府这一级信息办也在做总体模型，但是怎么实施、怎么控制？有的人说我做了，但是他们不听我的，怎么办呢？我们可以参考别的国家。美国的总体模型，首先有权威，利用预算过程控制项目的实施，在报项目的过程中必须检索，按照参考模型检索别人是否已经做过，或者你跟别人是否有重叠的部分。英国的总体模型，通过国家计算中心对所有涉及公共部门的项目进行评估，项目在设计过程中是否遵循整体设计标准，同时对一些个人和组织进行认证，比如开发商是做电子政务的，你是否有这种资质，很多系统，包括现在的软件供应商，包括IBM这些供应商，它每年要提供一次报告，这些开发商在某些领域是不是符合总体设计的标准和要求，如果不符合，它就不能进入英国的电子政务实施系统平台。
国外总体设计中项目组织的主要特点，电子政务设计的决策层比较高，信息主管部门都与财政预算关系密切，我们国家现在这方面比较弱一点，信息部门自己并不知道自己掌握多少钱。电子政务项目必须财政局、发改委同时会同信息办签字，三家必须签字，如果有一家不签字这个项目就不能通过。
电子政务项目的功能和任务，开发一套核心的标准化体系架构模型，评估和鉴别，对上层架构、关键的成功因子和业务线性能等信息进行评估。电子政务项目的组织结构有几个特点，层次结构，不同的层次由不同的人员组成，负责和执行不同的任务，分工明确，每个层次所具体完成的任务十分明确，整体由主管部门把关。
我国电子政务总体设计的思考，将自上而下的方式和自下而上的方式结合，强化国家以及各级政府总体设计的概念和能力，电子政务开发和应用标准应该成为强制性标准，但开发过程应该分阶段进行，处理好“变”与“不变”的关系，及时发布“不变”的内容。现在我们国家和地方政府在尝试开发电子政务的标准，但是如果要形成一个非常非常完美的标准是非常不容易的，所以有的标准一两年都制定不出来，而且标准会经常变化。浙江信息办主任说现在做电子政务先做的比后做的吃亏，比如做社保，他先做了，没有一个统一的架构来框住他，结果他按照自己的思路做了，然后上面又来一套新的标准，他只好推翻了重做，还不如不做，所有的人力、物力、精力都耗费了。我们在标准开发过程中必须要迅速，把核心的东西迅速公布，一些可能要变的部分放在后面，等拿准了再发布。美国、英国在发布电子政务总体架构的时候都是逐步发布，而不是一次发布就完了。加强政府与开发商、提供商的沟通，建立沟通平台，有统一的网站公布相关的与电子政务有关的政策，并建立沟通机制。主管部门应该具有更多的权威和控制手段，鼓励对通用构件的开发，提高系统交互能力。现在主管部门苦于权威不够、手段不够，说白了就是权力不够，上海的电子政务现在做的比较好，因为上海的信息委具有非常强大的协调功能。
GIA的基本概念，以政府业务为核心，以绩效评估为驱动，以信息技术为手段，以先进的理论为指导，构建政府的应用活动，一方面可以使得政府的各部门控制、分析、评估电子政务的项目，另一方面加强政府各部门间的横向整合以及各级政府间的纵向集成。以政府业务为核心，以信息技术为支撑，提供一套完整的体系，包括理论、方法、技术、平台，控制、分析、评估电子政务建设投资，指导总体规划、系统设计，梳理政府业务，指导业务与技术高效结合，指导连续性的推进计划制定。政府、信息、架构是GIA的核心。GIA在电子政务开发实施中的定位，战略规划、系统架构、系统实施，我们主要着眼于系统架构和系统实施。GIA参考模型结构，我举一个绩效模型的例子，指导政府电子政务实施。GIA的开发是基于现有的业务，我们现在跟北京市政府合作，基于北京市政府现有的业务分析，对现有的技术趋势进行分析，结合国外的一些先进经验，综合分析得到GIA这种参考模型，然后开发电子政府通用平台，反过来指导电子政务的实施。这个模型是一个动态的过程，包括业务、信息、应用、技术等模型，并不是一次性完成的，在不断动态的过程中完善的，同时指导电子政务的开发和实施。我们现在是基于GIA开发一个电子政务的政府构件库，最底层是中间件平台，这些构件为电子政务的开发、实施提供了非常方便的基础。GIA的研究开发队伍是以清华大学电子政务中心为主体，电子政务中心跨不同的学科、不同的部门，形成一个既松散又综合的电子政务中心。
第三，政府信息架构。
目录体系总体框架，目录体系这个概念在国外用的比较多，我们早期门户网站的时候用的比较多。比如雅虎，我们进入雅虎主页的时候会看到很多的分类。我们希望用一个统一的概念、统一的目录体系指导所有的电子政务资源管理和应用。举几个例子，加拿大的政府网页、美国的政府网页、北京市首都之窗、上海政府网站，现在很多人讲电子政务的时候说政府是以服务为中心，以客户为中心，政府向服务型转化，但是真正涉及到电子政务的时候又把这个概念忘了。美国和加拿大的政府网页非常好的体现这一点，美国的政府网站可以看到政府的热线电话，有很多标准化的目录，你一进这个目录就可以进到后面，并不需要关心交税要到哪个部门，我是德克萨斯州的，我在纽约交德克萨斯州的税是否可以，很少牵扯到具体部门的连接，我们国家现在在往这方面转化，但是转化的并不彻底。美国政府门户网站是所有政府门户网站中做的最好的，很多的连接还是放在具体的职能部门，比如市政厅，作为用户并不用关心这个事是谁办的，驾照并不是市政厅办而是公安局办，这就是门户网站的缺陷，他只是给你一个链接，我把网站告诉你了，你自己去找，你有可能找到几十个。我刚从国外回来的时候，我查怎么找到相关部门咨询国外驾照是否能转到国内驾照，怎么也找不到，因为当时北京交通网的网站我并不知道，好不容易找到了，里面很多的信息不是特别的完整。我们将来在电子政府实施的过程中真正体现向服务型政府转化的概念。
另外一个案例是交换平台，海淀区要实施交换平台。现在不同的职能部门有很多的数据，这个数据怎么使大家共同呢？给一个通用的交换平台，同时自动的备份数据，别的部门享用这个数据的时候不会引起歧义，而且能时时共享这些数据。现在很多部门涉及到人民，公安局和民政部门的数据交换时就会出现问题，这个标准平台就可以解决这些问题。工作流系统的案例，基于业务构件、业务驱动的集成化平台开发整个政府的工作流。
谢谢大家！
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