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（严晓霞）行政许可是行政机关依法管理社会经济等各方面事务的一种事前控制制度，在我国行政管理中被广泛运用。《中华人民共和国行政许可法》已于去年7月1日起正式施行。行政许可是商务主管部门一项重要工作职能，如何按照《行政许可法》的要求，依法办理行政许可事项，是各级商务主管部门当前要着力解决的重要课题。笔者想通过一起行政复议案件，与大家探讨商务行政管理机关尤其是外经贸行政管理机关依法履行行政许可职能的问题。案情回顾1、起因。申请人美国H国际有限公司（以下简称H公司）与中方L市第二制药厂
（简称二药厂）共同投资于1996年3月成立了一家中美合资药业公司（简称合资企业），经营期限为10年。在合营期间内，申请人认为被申请人L市外经贸局未按照合资企业合同和章程的规定，亦未经申请人同意，就于2000年7月10日作出《变更批复》，将合资企业中方投资者二药厂变更为思乐公司，且变更后一直未告知申请人。后申请人因与思乐公司发生经济纠纷，诉讼期间于2003年1月14日才看到此《变更批复》。申请人认为该《变更批复》违反《中外合资经营企业法》及合资企业合同、章程的有关规定，于2003年1月23日向四川省商务厅申请行政复议，要求撤销该《变更批复》，并对因该违法行政行为给其合法权益造成的损失保留提起国家赔偿的权利。2、受理。四川省商务厅接到申请后，发现L市外经贸局作出《变更批复》的时间是2000年7月，距离H公司提交行政复议申请书的时间2003年1月23日已两年多了，是否超出《行政复议法》“申请行政复议期限为60日”的规定呢？复议机关经查证，H公司确实是2003年1月14日才知道该批复的，那么按照《行政复议法》“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议”的规定，H公司申请行政复议尚在法定期限内，复议机关于是依法受理并进行了审理。3、调查。经复议调查查明，申请人H公司与二药厂申请共同投资成立合资企业，L市外经贸委于1996年3月批准了双方签订的合资企业合同、章程，颁发了《外商投资企业批准证书》，经营年限为10年。合资企业于同月在工商部门办理了《企业法人营业执照》。2000年6月，合资企业以“二药厂经股份制改造，已变更为思乐公司，并于近期办理完成‘两证一照’（药品生产企业合格证、药品生产企业许可证、企业法人营业执照）企业名称变更手续。根据相关规定，现特申请将合资企业中方投资者名称由二药厂变更为思乐公司，请予审批”为由，向L市外经贸委递交了《关于中方投资者名称变更的申请》，并提交了《合资企业董事会决议》。该董事会决议加盖有合资企业公章，但无参会董事签名。同时还提交了思乐公司股份制试点的相关文件和合资企业所在地工商行政管理局1997年11月10日出具的《企业变更证明书》“原二药厂因股份制改造，已于1993年3月11日经核准变更为思乐公司，特此证明”。L市外经贸委收到上述文件后，遂于2000年7月作出《变更批复》。L市外经贸委认为，既然是合资企业提出要求变更的申请，作出的行政决定只送达合资企业，对合资各方没有告知的义务。因此，该《变更批复》没有送达H公司。复议机关查明了二药厂2000年8月3日被核准注销及合资企业的公章由合资企业中方保管等事实。《合资企业合同》第22条“董事会是公司的最高权力机构，决定公司的一切重大事宜。对于重大问题，应一致通过，方可作出决定：（一）合营企业章程的修改……”。《合资企业章程》第20条“董事会由5名董事组成，其中甲方委派3名，乙方委派2名”；第28条“出席董事会会议的法定人数为三人以上董事（含乙方代表一名），否则通过的决议无效”；第30条“下列事项须董事会一致通过：（一）合营企业章程的修改……”。4、复议。综合上述调查情况，复议机关认为，按照《中外合资经营企业法》第3条、《中外合资经营企业法实施条例》第14条、第33条以及合资企业合同和章程的有关规定，合资企业合同、章程是合资企业重要的法律文件，其修改须经“参加董事会会议的董事一致通过”。确定董事会决议是否系参会董事的真实意思表示、是否由参会董事一致通过的依据是参会董事在董事会决议或董事会会议记录上的签名、加盖本人印鉴或其他书面认可文件。因此，作为合资企业合同、章程修改的审批机关，必须要求申请修改合同、章程的合资企业提供的法律文件，并应将合资企业有无同意修改合同、章程的董事会决议及董事会决议有无法定参会人数的董事签名作为重要审查内容。本案被申请人L市外经贸局在行使审批职权时疏于审查，对合资企业提交的没有董事签名的董事会决议予以认可并据此作出了同意修改合同、章程的批准行为。现申请人H公司对该董事会决议提出异议，由于变更申请系中方提出，合资企业的印鉴也由中方保管，被申请人亦不能提供其它证据证明该董事会决议的真实性、完整性和有效性；且二药厂于2000年8月3日才被核准注销，而《变更批复》早在2000年7月就已经下发，故被申请人作出《变更批复》这一行政行为明显不当，依法应予纠正。5、结局。在该案件办理过程中，L市外经贸局主动认识到工作中存在的问题，自行纠正了该行政行为，依法撤销了《变更批复》。H公司对L市外经贸局主动纠错予以认可，随即向四川省商务厅撤回了行政复议申请。复议机关经审查，撤回申请是申请人H公司的真思表示，故准予其撤回，该复议案件也宣告审理终结。几点体会通过回顾本案，笔者认为，外经贸行政管理机关办理行政许可事项时，在以下几个方面值得注意：一、程序是法律的生命。由于国家对设立外商投资企业实行事前许可制度，因此，所有审批及颁证行为必须符合《行政许可法》的要求。由于外经贸行政机关办理的许多行政许可事项涉及外国投资者，若处理不当，既有可能在国内、国际造成负面影响，损害政府形象，又可能影响投资环境。《行政许可法》对办理行政许可事项规定了严格的程序，程序是法律的生命。违反法定程序的行为，即使结果是正确的，也得不到法律的认可和支持。因此，各级外经贸行政机关必须对照《行政许可法》规定，建立完善行政许可制度，严格规范许可主体、程序、文书（格式文本）和用印，决不能“偷工减料”，更不能“因噎废食”。本案正是由于经办人员没有按照法定程序对有关材料进行审查，才导致批准行为失误。二、“人合”重于“资合”。外商投资企业尤其是合资企业，在强调“资合”的同时，更应注重“人合”，合作各方更关注彼此的信任和默契。因此，一旦牵涉到变更合作伙伴，一定要合作各方一致同意。这就要求，外经贸行政机关在基于合资企业的申请而依法作出同意或不同意变更的行政批复，在送达合资企业的同时，建议抄送合资企业各方，必要时还应当征求合资方的意见。《行政许可法》也作了“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接涉及他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人和利害关系人的意见”和“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有听证的权利”的规定。本案被申请人L市外经贸局认为，既然是合资企业提出要求变更的申请，作出的行政决定只送达合资企业，对合资各方他们没有告知义务的观点是欠妥的。三、应强化监督和检查。各级外经贸机关应当加强对本机关内设机构和下级外经贸机关办理行政许可事项的监督检查，及时发现问题，纠正错误，避免和减少因违法许可行为而引发的行政复议、行政诉讼及国家赔偿等一系列连锁反应，树立外经贸机关依法行政的良好形象。（本文中所涉单位均系化名。作者单位：四川省商务厅法规处）
（信息来源：四川地方商务之窗子站）
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