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中国的地方政府举债是一种发展趋势。当前应积极创造条件，推进各项制度建设，并用“胡萝卜加大棒”政策来发展中国地方债券市场。
所谓“胡萝卜”政策，是指在条件逐步成熟时，从法律上明确授予地方政府（省级及省级以下政府）举债的权力，为此就需要：（1）修改《预算法》中有关禁止地方举债的条款。（2）考虑出台《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府拖欠债务时所应采取的措施
、手段和步骤。（3）中央政府应在会同省级政府讨论的基础上，借鉴国外的管理实践，颁布每省举债的最低标准。只要符合举债条件，原则上各省都可以举债。
与此同时，充分考虑到地方政府举债带来的风险，中央政府需要用“大棒”政策来约束和限制地方政府的举债行为。“大棒”政策主要表现在：（1）中央政府对地方举债主体资格的限定，债务发行的程序、范围、规模，债务收入的使用方向等事项作出明确规定。（2）建立约束机制，强化财政监督。独立的会计和审计机构通过统一的标准来监督地方政府财政账户。在中央和省级政府共同讨论的基础上，建立独立的预算分析和展望机构（类似于美国的国会预算办公室），使地方政府的预算规划能有一个客观的基础。应采取措施，增加地方预算透明度，让中央政府、地方人代会和市场参与者（投资者和信用评估机构等）能够充分监督。
为预防风险，应建立国债二级市场。这样，地方公债卖不出去的可能性将大大降低，有利于健全金融体系。
鉴于有效财政规则的建立和实施需要较长时间，在地方债券市场发展的初始阶段，财政规则应由中央政府、市场（通过价格手段来完成）和省级人代会共同执行。
鼓励独立的评级机构参与地方政府的评估。为维护评估的独立公正，在不影响国家主权的情况下，中央政府可批准一些国际知名评估机构在华从事地方政府的评估活动。
在过渡阶段，可以借鉴日本地方政府的举债模式———通过发挥市场和中央政府的作用来规范地方政府的债务发行。由于省一级政府防范地方过度发行债券的制度能力较弱，建议让各方（中央政府、各省和市场）都参与地方政府的举债程序。债务发行程序应首先通过省级政府来帮助完成，符合地方政府的财政规则并经地方人大批准通过，经评估机构的独立评级，举债规模要经有关部门（如财政部、国家发改委）的批准。一旦获准举债，就必须定期提供中介机构的独立审计报告，中央政府视评级高低，采取不同的监督手段。总之，转型时期地方举债的经验和教训可以为未来完善的地方债券市场制度作准备。
从中长期来看，中国可实施由市场制约下的地方政府举债模式(类似于美国的市政债券模式)。一旦市场和财政制度发育完善———市场能够有效地监督和规范地方政府财政状况———中央政府将从地方政府债务发行程序中退出。这将向市场投资者表达出强烈的信号：中央将不再提供相关的财政担保，各省将承担债券发行、债务管理和债务偿还等方面的更多责任，届时，考虑地方政府潜在债务拖欠风险后的市场价格机制将充分形成。刘利刚美国乔治梅森大学日本经济产业研究院研究员；陈少强中国财政部科研所副研究员
作者：刘利刚，陈少强
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