本报驻京记者 邓瑾
中国经济的增长点越来越转向资本和知识密集型产业，而不是劳动密集型产业，从而要求主要依托经济增长缓解贫困的思路必须作出相应调整。国务院扶贫办在上周披露，下半年将对扶贫开发纲要进行第三方主导的“全面中期评估”，在评估的基础上，对未来5－10年扶贫政策进行重大调整。
“中国扶贫工作如果不进行重大调整，不出台重大政策，将不能如期完成中国政府在扶贫开发方面确立的战略目标。”国务院扶贫办政策法规司司长刘福和上周一在一次研讨会上说。
在世界盛赞中国20多年扶贫取得史无前例的成就的时候，这样的官方表态所带来的震动，不亚于2003年中国宣布其贫困人口在改革开放后第一次出现反弹。
而且国务院扶贫办主任刘坚还在同一会上表示，中国有可能调整现行的对贫困群体的划分标准。这意味着，中国的贫困人口将很可能超过现在官方统计的2610万。
中国政府扶贫开发的战略目标瞄准两个阶段：一是在扶贫纲领性文件《2001年－2010年中国农村扶贫开发纲要》（以下简称《纲要》）中提出，到2010年基本解决农民的温饱问题；二是去年5月中国政府在上海召开的全球扶贫大会上发表《中国政府缓解和消除贫困的政策声明》，向世界承诺：中国政府力争到2020年，贫困人口基本实现小康。
但是刘福和司长称，如果按照目前中国的减贫速度，5年后基本解决农民温饱问题几乎是一个不可能的任务。因为去年年底我国的贫困人口为2610万，而过去五年我国贫困人口大概每年减少150万人，即使是去年得益于粮价上涨以及一系列惠农政策，也不过是减少了290万人。
这还不包括，目前中国尚有6000万人徘徊在温饱线上，防止他们返贫仍是一个严峻挑战。
而在5年后能否实现《纲要》提出的基本解决温饱的战略目标，还将直接关系到2020年中国能否整体实现小康。
正是在这样的背景下，国务院扶贫办官员在上周一召开的《中国新世纪财政扶贫资金的运行：瞄准与偏离的分析》研讨会上首度公开披露，今年下半年中国政府将对《纲要》进行第三方主导的“全面中期评估”。
“我们评估的目的就是要重新对中国农村扶贫开发这个总体形势进行一个再判断。”刘福和司长说。
在评估基础上，中国政府还要对未来5－15年的扶贫政策进行“重大调整”，以确保2020年实现整体小康。
“所以说，目前从扶贫政策角度讲，我们正处在一个非常重要的时刻。”刘福和说。
重估贫困人口
要重估中国农村扶贫开发的“总体形势”，首先不能回避的就是重估中国贫困人口。
改革开放以来，中国政府将农村没有解决温饱问题的人口从1978年的2.5亿减少到了去年年底的2610万，这一成就被世界银行认为“在人类历史上史无前例”。
然而，这2610万是指那些每年人均收入低于625元的人。625元是1994年国家统计局统计出来的满足衣食住行等人类基本生存需求的最低收入水平。去年考虑通货膨胀后该标准为668元。
另外，按照中国政府计算出的低收入人口贫困线827元统计，中国农村低收入人口约为6000万。
这两类人口共8600多万人都是中国扶贫工作的对象。
但如果按照国际通行的每日消费1美元的标准估算，世界银行估计我国的贫困人口达到2.12亿。
“我们认为最重要的是，社会各界对中国农村贫困状况的认识严重不足。”中国农业大学人文与发展学院院长李小云在上述研讨会上对国务院扶贫办主任刘坚说。
李小云本来以为，在国际社会广泛赞赏中国缓贫效果的情况下，现在重新提出这样庞大的贫困群体的数字会让有关各方感到难以接受。但出乎意料的是，刘坚不但没有回避，反而还坦诚表示，今年对贫困群体的标准问题，“我们想做一些东西”。
他承认现在对扶贫的呼声是低了一点。“我觉得现在讲振兴东北、西部大开发、中部崛起、东部跨越固然非常重要，但是地区性的开发不能代替扶贫工作。”刘坚说。
经济增长方式转变挑战扶贫政策
实际上，目前中国扶贫工作出现的新特点早已引起了各界的关注。
这个特点主要有两个方面：一是随着中国财政扶贫资金投入的增加，中国消除贫困的速度反而明显放缓，上个世纪80年代我国每年减少1370万人，到1990年代每年减少640多万人，而进入新世纪的前4年每年平均减少150万人；二是贫困群体的弱势地位更加明显，1990年代初贫困农民的收入上限与一般农民之比是1∶2.4，而2004年该比例扩大到1∶4.39。
“这明显表现了收入差距拉大了。”刘坚说。
他还指出了另一个值得关注的动向，即当前贫困人口的分布上出现了“宏观分散，微观集中”的现象。换言之，除了传统的中西部贫困地区，东部地区和粮食主产区低收入人群返贫情况严重。
李小云教授对这种现象的解释是，“经济增长和穷人的关联度已经没有了”。
他说，中国经济的增长点越来越转向资本和知识密集型产业，而不是劳动密集型产业。也就是说，中国的经济增长现在开始越来越不带动穷人就业和穷人经济增长，区域经济增长模式也越来越明显地脱离农村经济增长。
而依托经济增长来缓解贫困、让经济增长成果自动“滴落”到贫困阶层，一直是主流的扶贫思想。这直接导致了我国从上个世纪80年代中期开始实施的以区域发展为导向的开发式扶贫战略，并获得巨大成功。
然而李小云认为，发展到现在，效率导向的开发式扶贫存在的社会经济条件已经缺失。“如果没有其他政策跟上，仅仅靠财政扶贫资金的钱让农民养猪去摆脱贫困是天方夜谭。”他说。
宁夏扶贫办的李兴英深有同感。他对记者说，不少农民在用扶贫资金买了猪后，一旦孩子读书，或家里有人生病，就会把猪卖了，因为实在没有别的办法。
“三农”专家李昌平就曾把教育制度比喻为穷人的“抽水机”。就在教育支出高速膨胀的今天，“农民能够卖的一点钱，就被我们的教育吸得一干二净，农民是要负债来培养自己的孩子，并且是给发达地方培养人才。”他说。
在这种情况下，辍学甚至根本上不起学对很多贫困家庭来说，是不得已的选择，据刘坚介绍，在中国的贫困人口中，有28.1％是文盲，而在中国经济增长点越来越转向资金和技术密集型产业，从而对产业工人有更高的知识要求的情况下，这又直接影响到下一代的脱贫。
而医疗方面的巨额支出，也常常使农民一夜之间返贫。
联合国的千年发展指标特别指出，中国在改善农村医疗条件、提高获得安全饮水的人口比例、改善生态环境等方面的进展缓慢。
也就是说，在中国经济增长向新模式转变的过程中，经济增长成果自动“滴落”贫困阶层将越来越少，它需要其他配套措施，比如农村社会保险体系、医疗保险体系以及农村教育制度等一揽子措施的跟进，才可能使经济增长最终得以覆盖贫困人口。
李小云因此建议，新的扶贫开发战略应该以贫困地区的“社会发展为中心”、保护和开发相结合。这意味着：以民政部为主导的农村低保工作和由教育、卫生、水利、交通等部门主导的涉及扶贫的农村发展工作必须与扶贫办所执行的中央扶贫开发工作相结合。
决策层已经意识到这些方面的问题。比如，教育方面，从2005年至2007年3年内，国家财政将安排约227亿元资金，为农村义务教育阶段贫困家庭的学生免费提供教科书、免收杂费，并逐步对寄宿生补助生活费。
加强扶贫资金管理
不管扶贫开发政策如何调整，如何保证政府对贫困人口的资金能够到位，始终是一个绕不开的问题。
记者曾在不同场合多次听到学者抱怨财政扶贫资金，特别是贴息扶贫贷款瞄准差（没有分配给贫困人口），而扶贫款被挪用的恶性事件则是时常见诸报端。在同一个研讨会上，财政部的相关官员直面这些弊端，其坦诚甚至出乎在座的学者和国际机构的意料。
“财政资金管理存在着问题。”财政部农业司扶贫处处长文秋良说。
中国扶贫开发的特色是政府主导、社会参与，因此政府扶贫资金投入是扶贫开发的重要手段和措施。
中央级扶贫资金主要包括：中央财政扶贫资金（财政扶贫资金＋以工代赈资金）和中央财政扶贫贷款贴息带动的商业银行的信贷扶贫资金。
文秋良介绍说，自1980年中央财政设立第一笔专项扶贫资金一直到去年的400多亿，共累计投入扶贫资金1335亿，而地方财政也在逐年增加。同时，每年扶贫贴息是5.3亿。按照现在贴息利率应该发放贷款180亿左右。
但他承认，财政扶贫资金容易偏离目标群体，而贴息贷款偏离得最厉害，约80％的贴息贷款贷给了非贫困人口。
李小云分析说，财政扶贫资金因为是按照贫困人口数量、地方财力、农民人均收入等“因素法”分配，而且是无偿使用，且没有绩效考核，这很容易导致地方提供的数据不客观，乐于争取资金但不重视使用。而且资金是层层划拨，容易“雁过拔毛”。
解决这些问题最重要的是建立公共财政体系。财政部农业司副司长褚利民说，只要全国人大通过预算法以后，财政扶贫资金既不是财政部的资金也不是各个政府的资金，而是穷人的资金，那么谁也无权来挪用了。
李小云补充说，有了预算法，资金的分配也将按照法律程序进行，而不是人情。
另外，扶贫资金多头管理带来弊病，是身处扶贫一线的官员的共同感受。广西扶贫办资金扶贫处处长蒋庆霖建议，必须要理顺扶贫资金的管理体制。
他说，目前地方扶贫政府和机构面临的最大问题，就是扶贫资金的种类太多，太分散。参与资金项目管理的部门的管理模式和管理办法都不相同，各部门有各部门的要求。
“必须尽快理顺这个体制，从中央层面切实解决多头管理、职权不一、各行其是的问题，防止项目管理的越位和缺位。”蒋庆霖说。
财政扶贫资金该如何运行
国务院扶贫办主任刘坚：1.今后的扶贫资金80％要向重点村集中。（扶贫办和财政部主导的）财政扶贫资金，（发改委）主导的以工代赈资金，以及各个部委、各地配套的扶贫资金、社会上的扶贫资金，我们也希望向这些地方倾斜。2.进行贴息改革，建立现代担保资金。我们准备建立一个财政档案资金，把各个部委资金吸引到重点地区来。3.我们也想把有限的扶贫资金作为一个引导资金来捆绑更多的资金，比如民营资本和国际组织的资金，把这个盘子做大。
财政部农业司扶贫处处长文秋良：1.要求各省逐步下放资金项目审批权限。2.建立绩效考评制度，实行问责。3.进行贴息方式的改革。把现在中央财政贴息到农行总行的办法，改为贴息资金下拨到县财政，由县财政给贷款机构和农户贴息。4.今年要在全国推行扶贫资金监管信息系统，该系统可对扶贫资金从中央到省、县甚至到村的资金进行全过程的监管。
中国农业大学人文与发展学院院长李小云：1.在重新确定贫困人口的基础上重新确定财政扶贫资金。2.将农村的开发式扶贫转化为以社会发展为中心的缓贫，这就要求将中央各类扶贫资金进行捆绑，由国务院扶贫办统一规划瞄准，各个部门执行，减少交易成本。3.建议试点贫困村自主管理资金的发展模式，同时推广已经证明为有效的通过资金捆绑、村级规划、农户实施的整村推进计划。4.建议取消扶贫贴息贷款。
（记者根据各人在《中国新世纪财政资金的运行：瞄准与偏离的分析》研讨会上的发言整理，未经本人审阅）财政扶贫资金逐年增加，消除贫困的速度反而放缓
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